[网络对话]专家解读食品安全法送审稿：强化了政府责任

　　新华网记者 李莹 徐剑锋

　　民以食为天，食品的安全关系到每位社会公民的生命健康。近年来，有关食品安全的话题持续引人关注。2013年10月29日国务院法制办公布了《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》（以下简称“送审稿”），并于11月29日前向有关单位和各界人士公开征求意见。送审稿在食品安全管理方面有怎样的改革？会触及到哪些问题？新华网记者邀请相关专家对此进行了解读。

　　对话嘉宾：中国人民大学法学院教授 食品安全治理协同创新中心研究员 时延安

　　中国人民大学法学院副教授 食品安全治理协同创新中心研究员 王旭

　　新华网记者：刚刚结束的十八届三中全会公报中提出中国司法体制改革的方向，其中提到要深化行政执法体制改革，2013年10月29日国务院法制办公布了《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》，送审稿中，食品安全的监管体制进行了怎样的改革？

　　王旭 ：表面上看送审稿的监管体制是对年初国务院机构改革方案的转写，但综合各个相关条文，会发现送审稿提出的监管体制超越简单的对食品监管职能交叉、空白的问题，带有宏观、综合的视角进行修订，再造了食品安全的监管体制，再造后的体制可以概括为：职权统一、分工协作、重点突破、力量下沉。

　　职权统一是由食品药品监管部门总领食品生产销售，并且与其他相关法律（例如《农产品生产质量安全法》）进行了衔接。

　　分工协作一方面体现在卫生、农业、质检、公安等部门在各自负责的重点范围内全方位覆盖监管环节；另一方面体现在中央与地方的关系上，中央政府及监管部门起到基本调控作用，地方政府必须落实监管责任，其中包括有更多的具体组织与监管手段。

　　重点突破体现在找出提高监管绩效的关键，比如送审稿强调了公安机关的行政拘留处罚职能和刑事侦查职能，体现了治乱用重典的基本思路；为强化地方负总责的思路，加强了地方政府问责制，比如明确要求将食品安全工作纳入当地国民经济和社会发展规划，建立食品安全监管责任制、对食品安全工作进行评议考核等。完善了以引咎辞职、行政处分、刑事责任追究为核心的问责程序。

　　力量下沉是体制再造的关键，送审稿从机构、人员、保障三方面予以详细规定。在机构上，突出要求建立面向基层和一线的食品监管派出机构，同时规定乡镇人民政府和街道办事处在隐患排查、信息报告、协助执法等方面的重要任务；机构的下沉必然会带来执法力量的下沉，同时落实工作经费、保障执法设备设施、提高执法素质水平等监管能力建设的明确规定，建构起一个相对完善的保障体制。

　　新华网记者：在以往的政府监管方式中，存在这样一种说法是政府监管“监管就是处罚，处罚就是罚款”的认识，送审稿中，面对这种困局监管方式上突出的改变是什么？

　　王旭 ：送审稿中显然是想在监管方式上走出类似“监管就是处罚，处罚就是罚款”的困境，发展出相对多元、丰富的监管方式：主要是预防、检查与处罚相结合；财产罚、能力罚与自由罚相结合；处罚与激励相结合。

　　预防、检查与处罚相结合主要是加强了全程监管的行政过程论视角，在风险监测、评估的基础上初步建立起风险交流制度，加大了监督检查制度的力度，比如对缺乏国家标准、存在安全隐患的食品建立临时限量值、建立信用档案、约谈、建立对特定生产经营者突击检查的制度等，从日常和非常两种状态建立起更为完善的检查体系，处罚手段的运用则并不处在绝对中心的地位。

　　财产罚、能力罚和自由罚相结合既提高了罚款的幅度，同时也通过终身禁入和行政拘留的手段强化了能力罚与自由罚，突破了“处罚即罚款”的认识窠臼，也有利于行政自我约束。

　　处罚与激励相结合是建立有奖举报制度，通过社会共治、调动社会自身积极性的思路建立起更加严密的监管之网，克服政府自身的监管失灵。

　　新华网记者：如何理顺市场与政府之间的关系也是食品安全监管中一直存在的问题，在送审稿中对这一方面具体有什么规定，政府、市场、企业在未来的食品安全中将扮演怎样的角色？如何避免“一管就死，一放就乱”的局面，监管的程度、界限是怎样的？

　　王旭：本次修法其实还体现出在深化认识政府、市场与社会关系的大历史背景下，监管程度的再造。“一管就死，一放就乱”是中国监管的顽疾，在本次修法中对这些问题都力图进行了回答，可以概括为“行政许可疏密结合”、 “政府监管与企业自我规制相结合”、“私法的治理与社会共治相结合”。

　　行政许可疏密结合在于监管不等于许可，但许可无疑是最严厉的一种监管，需要疏密有度，繁简适当，送审稿初步体现了这样一个理念。有的许可随着事权的集中可以进行归类、合并，整合为一个许可，这样既符合行政许可高效便民要求，也限制了行政权本身，例如送审稿将原来的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可整合为一个食品生产经营许可。另外有的地方该严则必须严，该增设许可的地方必须覆盖，否则会造成监管漏洞，例如对于食品添加剂本次修法明显加大了监管力度，新增了食品添加剂的生产经营许可。

　　送审稿在政府监管与企业自我规制相结合方面力图发挥生产经营企业自我规制的功能，强调企业作为第一责任人必须进行标准、责任、流程等方面的自我规制。例如建立了企业安全责任人制度、要求企业建立食品追溯管理制度、企业查验记录制度、自查约谈制度等，构建起一个生产经营企业以全程监控为核心的自我约束网络。

　　在行政监管上不一定直接使用公法上的手段，通过私法的治理与社会共治相结合，明确私人的义务并以公权力加以监督和保障也能达到规制效果。送审稿针对网售食品安全的监管就是采取这种思路，通过明确网络交易平台第三人的登记义务及赔偿连带责任和先行赔付技术，将政府监管的成本位移到市场主体，发挥私人的监管积极性同样也将起到良好作用，另一方面社会共治的思路也在本次修法中得到一定体现，例如食品安全的国民教育，食品安全国家标准制定中食品行业协会、消费者协会的参与、有奖举报等等，充分体现出多中心治理，以政府为中心多种力量协同监管的思路。

　　新华网记者：十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标之一是推进国家治理体系和治理能力现代化。食品安全监督管理在这方面有怎样的考虑？

　　时延安：对当前食品安全问题的理解和认识，必须置于整个社会生产经营活动的变化以及社会格局变化来进行，简单地说，就是要从社会变迁和现状去解构食品安全问题。由此也会发现，食品安全问题的治理，也必然要纳入到整个社会治理的框架内进行。

　　在今天看来，社会治理的内涵，既有“治理社会”的意思，又有“社会共同治理”的意思，合而言之，就是“社会各种力量共同治理社会”，政府暨公权力是协调各种力量的一个中心和关键。食品安全治理问题也是如此。如果仅靠政府力量来解决，以增添机构、工作人员、财力、物力的方式来应对，效果可想而知，而以社会共治的模式来解决问题，以法制促进共治，就可能形成一股理性的合力来应对和逐步解决日益棘手的食品安全难题。

　　送审稿第3条规定：“食品安全监督管理工作遵循预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则”。这是送审稿新增的一个条款，也是此次《食品安全法》修订的一个主轴，更是今后涉及相关法律规范，构建食品安全法制的灵魂。如果该条经过立法机关确认并通过，则“社会共治”一词第一次进入国家法律，成为今后我们进行社会治理的一个关键法律概念。

　　从送审稿的现有规定看，也比较好地体现了“社会共治”的理念。食品安全的保障，涉及方方面面，简单加以概括，就是生产者、经营者、运输者、消费者和监管者。从这个角度看，只有各环节都发挥应有的功能和作用，形成共治格局，才可能真正有效解决食品安全问题。

　　食品是否安全，受影响最大的肯定是消费者，而消费者能否通过法律渠道保护自己的权益，也是食品问题治理的一个重要环节。送审稿第127条也有规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。赔偿金额不足一千元的，赔偿一千元。”如果该条被立法机关认可，可以预见，其将成为消费者维护其合法权利的一柄利器。当然，人民法院对此也应予以足够重视和支持，为消费者依法维权提供程序上的便利和保障。

　　在食品安全的所有监管者当中，各级政府无疑是最为主要的监管者，也是推动各项制度得以运转的轴心。与《食品安全法》现有规定相比，送审稿进一步明确、优化了政府的监督职能，强化了政府在食品安全保障方面责任。可以说，送审稿中对现有法律修改最多的部分，就是如何优化和强化政府监管职能和责任。这也是送审稿第3条中“全程控制”的一个具体表现。例如，送审稿在第6条第1款增加了县级以上地方人民政府“将食品安全工作纳入当地国民经济和社会发展规划；加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供保障”，该条第4款、第5款还强化了基层组织的职能和作用。

　　总之，送审稿比较好地体现了社会共治的基本思路，抓住了影响食品卫生安全的基本环节。当然，如果将《食品安全法》变得更加完善，法律的起草者还应认真权衡各种社会力量的作用和“配比”，切实避免政府“唱独角戏”的困境出现。

　　王旭：其实修法并非一劳永逸，目前送审稿也还存在一些问题，例如法律衔接并没有彻底解决，体制无缝对接也没有完全做到，有一些新理念的规制设计还稍嫌原则等，但我们仍寄望于它是中国现代政府治理结构再造与治理能力提升的一个突破。