太空治理，中国不能缺席

　　国际太空秩序正在进入动荡调整重塑新阶段。除了太空垃圾，人类进入、探索、开发和利用太空的各种活动也需要规范和治理，将太空活动治理纳入国家治理体系迫在眉睫。

　　深瞳工作室出品

　　采 写：本报记者 陆成宽

　　策 划：陈 磊

　　打开一张太阳系八大行星图，你会发现自带“行星环”的土星非常炫酷，格外拉风。

　　不久的将来，可能地球也会拥有自己的“光环”。

　　不过遗憾的是，构成地球“光环”的物质并不是尘埃和陨石，而是人类亲手制造的“污染物”——太空垃圾。

　　自1957年苏联发射第一颗人造地球卫星以来，人类就开始了往太空“放卫星”的历史。随之而来的，就是太空垃圾的爆发。

　　如今地球附近被记录在案的废弃航天器以及空间碎片，已经超过5万个。

　　可别小瞧这些太空垃圾。它们在太空游荡，一旦与正在运行的卫星发生“剐蹭”，足以将其直接摧毁，从而产生更多碎片。因此，开展太空垃圾的治理已经迫在眉睫。

　　除了太空垃圾，人类进入、探索、开发和利用太空的各种活动也都需要规范和治理。两周前，来自我国航天领域的近30名专家相聚香山科学会议，谋划着未来太空治理的“中国图景”。

　　太空还是未被瓜分的“处女地”，航天大国都在 “跑马圈地”

　　茫茫宇宙中的一个星球，就像大海上的一个岛屿。继陆、海、空之后，如今太空是人类活动的第四疆域。

　　大航海时代，各国通过探险将新发现的岛屿、大陆占为己有。与此类似，在大宇航时代，太空探索成为抢占太空资源的重要手段。

　　通过不断扩展对深空天体的到达和探测能力，航天强国已经成为新竞赛规则的重要制定者、新竞赛场地的重要主导者，在太空利益争夺中占有主导权。因此，向太空进军，各国雄心勃勃。

　　2019年，美国成立太空司令部，负责统一指挥美国的全球太空作战行动，明确太空是物理作战域和战场，并完善相关作战条令。

　　与此同时，美国还联合盟国常态化开展太空作战演习演练，演习覆盖战略、战役、战术各层次。

　　此外，法国、英国、澳大利亚等国也相继设立太空作战指挥机构；印度成立国防航天局，成功实施首次反卫试验；日本筹备组建宇宙监视部队……

　　随着商业航天的发展，人类向太空“放卫星”的步伐进一步加快，频率和轨道资源被掠夺性抢占。

　　2019年8月，美国联邦通信委员会通过了简化小卫星审批程序的文件。该文件针对满足特定条件的低轨星座放宽了审批要求，降低了申请门槛，缩减了审批程序，大大便捷了美国公司的小卫星申请程序。

　　以SpaceX公司为例，该公司已经超前占有4万多份频率资源，涵盖Ka、V、Q频段。

　　“这将导致空间轨道、位置、无线电频率等稀缺资源更趋紧张，争夺越来越激烈。”中国航天科技集团公司科技委副主任、中国探月工程副总设计师于登云说。

　　美国等国鼓励私营企业或个人对地球空间、月球、小行星等进行商业开发，进行“跑马圈地”。比如，美国通过《2015年外空资源探索和利用法》，赋予私人外空矿物资源开发合法性；2017年，卢森堡也通过《探索与利用外空资源法》，赋予企业太空采矿权力。“毫无疑问，这些举措将使空间资源争夺进一步向更远的深空延伸。”于登云强调。

　　与此同时，太空国际治理主导权争夺也不断加剧。美国在太空领域复制“美国优先”战略，凭借技术优势强化太空博弈主导权。

　　美国牵头实施的国际空间站（ISS）项目，联合俄罗斯、法国、德国等15国参与建设，60余个国家共同参与应用和实验，影响力巨大。

　　同时，美国大力渲染“中国威胁论”，2019年2月发表《太空安全挑战》报告，称中国和俄罗斯发展太空技术对美国的太空安全构成“挑战”。

　　“国际太空秩序正在进入动荡调整重塑的新阶段，我国必须强化太空活动现代化治理能力。”中国工程院院士、中国探月工程总设计师吴伟仁强调。

　　组织管理和法律法规都尚存短板：常态化顶层决策机制亟待完善，我国尚无航天法

　　历经几十年的发展，我国在建设航天强国的道路上成绩斐然：“东方红一号”、神舟系列、“嫦娥”、“天问”相继发射升空；地球、月亮、火星，中国航天人探索宇宙的步伐从未停歇。

　　然而，“我国航天事业依然存在着空间资源统筹力度不够、法律法规建设滞后、国际话语权主导权不强等制约航天发展的突出问题。”吴伟仁感慨道，这更凸显了我国太空活动现代化治理能力亟待提升。

　　“我国的太空活动治理发展虽然取得了一定的成绩，但是概括起来说，仍然在组织管理、法律法规、国际合作以及支撑技术四个方面存在问题。”吴伟仁直言。

　　我国太空活动治理缺乏系统完善的常态化顶层决策机制。

　　具体来说，就是重大决策一般一事一议，没有发布国家级的太空活动战略。

　　更重要的是，在太空活动组织管理上越位、缺位现象同时存在，管理涉及多部门多单位，存在“九龙治水”现象。资源配置管理粗放，军民商业航天发展不均衡。

　　于登云说，从世界范围看，航天商业化投入与应用已经成为未来航天产业发展的主要趋势之一，但我国社会资本和民营企业参与航天产业发展的程度还基本处于初级阶段。

　　目前，世界上已经有包括美国、俄罗斯、法国等国在内的30多个国家制定了有关航天活动的法律法规。

　　完善的太空法律法规体系是航天强国建设的基本要求和重要支撑。然而，遗憾的是，我国是世界航天大国中唯一没有航天法的国家。

　　“我国的太空活动治理尚处于以行政政策为主导的管理阶段，国家层面的行业法律法规体系建设严重滞后于国家整体的法治发展水平。”于登云解释说。

　　我国现有的《空间物体登记管理办法》《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》《空间碎片减缓与防护管理办法》等管理办法多属于部门规章。

　　毋庸讳言，这严重阻碍了太空活动的安全、有序和可持续发展。

　　核心技术无法满足需求，国际合作缺少顶层设计

　　太空垃圾一直是个让人头疼的问题。

　　现实中，这些空间碎片已经给在轨航天器造成了不小的威胁。

　　到2018年底，国际上超过16颗卫星因碎片撞击而“身亡”或出现异常。

　　2009年，美国“铱星33”在西伯利亚上空近800公里高度，就撞到了已经报废的苏联“宇宙-2251”卫星。

　　这次撞击的后果很严重，不仅导致“铱星33”直接“毙命”，而且还产生了大量的空间碎片。

　　发展空间碎片减缓与清除等太空治理现代化的支撑技术，对于航天器飞行安全至关重要。

　　“空间碎片减缓与清除技术是在太空活动治理中不可或缺的处置技术，除此以外，在太空活动治理中还要用到许多监测技术。”于登云说。

　　“虽然我国在空间态势感知、碎片减缓等支撑太空活动的治理技术手段方面取得一定进展，但我国的核心探测技术和感知能力仍然无法满足太空活动治理的需求。”中国科学院院士、中国科学院国家空间科学中心主任王赤强调。

　　比如，在空间目标监测方面，我国主要依靠地面系统，存在“看不全、看得慢”问题。

　　再比如，空间碎片减缓与清除方面，我国空间碎片主动移除技术基础薄弱，距离形成可以常态化运行的系统要求差距明显，低成本业务化服务能力尚不具备；行星防御技术方面，有关研究还基本上停留在很浅的概念研究和纸面上的方案设计阶段，尚不能为可能会发生的小行星撞击威胁提供防御决策咨询。

　　除了支撑技术，在航天事业发展中，国际合作也至关重要。

　　在专家看来，我国的航天国际合作仍然存在一些问题。首要的就是缺少系统完善的顶层设计。“具体来说，我国缺少国际合作长期性、总体性的战略目标和政策引导。”吴伟仁解释说。

　　将太空活动治理纳入国家治理体系迫在眉睫

　　太空活动治理是全球公共区域治理的战略制高点，也是我国参与全球治理的重要手段。国际社会对太空治理极为关注。

　　为推动我国太空活动现代化治理体系建设，专家们提出了一系列措施建议。

　　与会专家一致建议：将太空活动治理纳入国家治理体系，持续开展太空活动治理重大问题研究，加快航天立法进程，加大国际合作的政策支持与投入力度，加强对商业航天活动的引导。

　　国家要建立太空活动治理理论常态化研究机制，发挥政府、工业界、学术界的协同作用，打造多个有影响力的太空活动治理研究智库。

　　“我国应长期开展太空活动热点、难点及前沿问题研究，构建新时期太空活动治理理论体系。积极塑造中国太空活动国内、国际表达方式，开展丰富多样的、全方位的宣传推介活动，提高中国航天的影响力和话语权。”王赤表示。

　　针对航天立法，加强部门间协调，梳理《航天法》立法中存在的矛盾和问题，以改革发展推动航天法治化进程，按照“分步推进，急用先行”的原则，加快推动顶层《航天法》的立法进程。

　　在开展国际合作方面，于登云表示，要争取国际和地区空间组织在我国落地，大力支持我国科研人员在国际空间组织任职和参加活动，并针对国际合作特点完善外事政策制度，进一步放宽科技人员出国时间、一次出访国家数量等方面的限制。

　　作为太空活动的“新秀”，应该把商业航天作为太空活动治理的重要组成力量予以推进，改善商业航天发展环境，实施市场准入负面清单制度，简化各类许可流程，形成公平、有序的产业竞争格局。

　　“加强商业航天活动监管，特别是在遵守国家安全法、国际空间条例、进出口管制、发射场及试验场安全管控等方面严加监管，确保合法合规。发挥商业航天机制灵活、创新性强等优势，鼓励其积极开拓空间目标监测、碎片移除等国际商业市场，在国际太空活动治理中发挥积极作用。”吴伟仁强调。