落实办学自主权 高校究竟如何做主

    8月27日，教育部、财政部、国家发展改革委印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》的通知，对当前高校落实“双一流”建设总体方案和实施办法进行具体指导。

    教育部学位管理与研究生教育司负责人在接受记者采访时表示，“双一流”建设的下一步将会进一步落实高校建设主体责任和办学自主权，提升高校治理能力和治理水平。

    “简政放权”是深化高等教育体制改革的关键词之一。这是一项系统工程，要怎么放，放到什么程度，政府和高校都在身份转换中探索。

    从“被安排”到“章程治校” 

    从“放权”一词也可以看出，“权”一开始并不掌握在高校手中。

    长期以来，国家对大学管理实行的是计划经济模式，大学是政府的下属事业单位，国家负责学校的专业设置、招生、教学、科研、人事、财务、后勤和毕业分配。

    简单来说，就是“被安排得明明白白”。此时的高校，并没有太多属于自己的空间。

    原教育部政策法规司司长孙霄兵曾撰文将大学自主权的发展过程分为三个阶段。

    第一阶段为政策推进阶段。1979年，几位大学校长振臂一呼，在《人民日报》上发文《给高等学校一点自主权》，这成了以扩大高校办学自主权为重点的高等教育体制改革的先声。

    1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，提出“在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权”。1992年，原国家教委印发《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，在专业设置、招生计划、科研、编制、基本建设、经费使用、岗位设置、干部任免、国家交流等方面给予学校更多自主权。

    第二阶段则是立法确权。被多位专家提到的是1998年颁布的《高等教育法》，它规定了高等学校的7项自主权，比如自主招生权、专业设置权、教学权、科研与社会服务权、国际交流权、人事自主权和财产权等。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，也进一步强调落实和扩大高等学校办学自主权。

    但这些都是法规和文件中的“权”，要怎么落地？答案是学校章程。普通公众对高校章程并不关注，其实，章程一经批准，就是规范学校行为的“基本法”。孙霄兵指出，高校自主权发展的第三阶段，就是章程规范阶段。“章程是学校立法，学校要自己起草章程。这也是落实办学自主权的一个重要方式和内容。”

    不“解渴”的自主权？ 

    虽然《高等教育法》规定了高校的七项办学自主权，但北京大学学者刘江平和刘晓瑜指出，在实践中，仍然存在政府对高校越权管理、越权干预的问题，法律没有明确界定政府的权力范围。

    招生，也成为高校自主权的痛点之一。

    上海大学研究生院副院长郭长刚接受科技日报记者采访时，讲到博士学位授权点和博士研究生计划指标的问题。

    他认为，控制博士学位授权点数量的方式引发了不合理现象。“为了在总体上控制学位授权点的增列数量，教育部对东部发达省份进行了控制，规定某一学科的博士学位授权点在某一省或市如果达到一定数量后就不再增列；但为了支持中西部地区的发展，即使一些学科水平相对较低也给予一定数量的增列。”这也就出现了评估排名落后的高校反而获得博士点的情况。

    “建议教育部加大‘放管服’供给侧改革，让市场机制发挥作用。给予各博士学位授予高校以博士点增设自主权。或者最起码把这一自主权扩大到‘双一流’建设高校，教育部只负责标准的制定和质量监控即可。”郭长刚说。

    作为教育部直属高校，东北大学校长赵继表示，学校拥有的自主权相对来说已经很多，给学校的发展和创新提供了很大空间。但他坦言，在自主设置一级学位博士点、高校工资总额控制和专业设置审批方面，还是希望学校能有更大的权限。

    相对而言，在扩大办学自主权方面，部属高校已经走在了前面。

    北京师范大学教育学部教授周海涛和北京信息科技大学教师刘永林对省市级政府及地方高校就高等教育领域放管服改革落实情况进行了调研。他们发现，虽然“放管服”改革总体趋势是好的，相关规定也很“解渴”，但改革意见落地效果并不尽如人意。

    高校老师反映，高校机构及岗位设置的自主性缺乏，在编制管理下，依然是“老人退不了，新人上不去”。对人才引进管得过死，引进人才的程序繁琐，有时因为拖得太久而错过机会。另外，还有薪酬分配体系不完善、教研人员外事审批严格套用公务员标准等“槽点”。

    享有权利也意味着承担责任 

    “高校的办学自主权是在和政府的行政权相互协调的过程中形成、运行的。高校的办学自主权不是纯粹自生自发的权利，而是一种自主的事业管理权。”孙霄兵表示。

    权，不仅要靠“放”，也要靠高校去“明确”和“拓展”，这一空间就在高校的章程中。上海师范大学硕士付蕊分析了国内114所部属类高校的章程，发现了普遍存在的问题——高校自主权依据模糊、高校学术自主权缺失、高校权力与政府权力相冲突、政府管理高校的角色混乱、以及政府管理活动权责失衡。

    “从高校自身层面上来讲，在自主权的实现问题上处于被动状态。”付蕊表示，学校在章程制定过程中对于其办学自主权的设定，基本局限于《高等教育法》，仅有少数高校在章程中拓展了高校自主权的范围。除了主动性缺失外，高校在办学过程中也确实缺少健全的自我约束与管理机制，于是有时政府也不得不对高校实行过细的干预。

    曾有国内知名高校大学校长告诉科技日报记者，享有自主权的同时也意味着要承担责任，因此自主权也不是越多越好，他也并不想再争取更多自主权。而云南某地方高校教师在接受科技日报记者采访时也表示，就拿职称评审权下放一事来说，一直是上级部门主导，如果突然获得了自主权，还确实是一大挑战，“之前依赖性比较强，还要一个适应过程”。

    一边是不敢接或者不想接，一边是“用不好”。刘江平和刘晓瑜分析称，高校在行使自主权时，也有滥用行为，比如对学生受教育权的随意剥夺。

    两人都指出，应当厘清政府和高校的角色。政府主旨在办教育,而不应成为具体办学者;高校主旨在办学，作为独立的法人主体,要结合高校自身特色和优势,充分发挥主观能动性。“只有政府和高校在各自的权力范围内各司其职,高校才能真正实现面向社会自主办学。”