四部委联合发文规范特色小镇发展正当其时

　　游客在草莓小镇大棚内采摘品尝草莓。近日，位于浙江省建德市杨村桥镇的草莓小镇大棚种植草莓迎来丰收，吸引游客前来游玩采摘。 新华社记者 申 宏摄

　　特色化是小城镇创新发展的重要方向。面对特色小镇发展的火热态势，适时适度地“降温”才能明晰小城镇建设的发展方向，不再为“特”而“特”，不要背离特色小镇建设的初衷

　　作为新型城镇化的创新尝试，特色小镇培育创建自被提出就获得了极大关注。在各地如火如荼建设特色小镇的同时，也出现一些地方对特色小镇概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。

　　正是在这样的背景下，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部于2017年12月联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，把特色小镇和小城镇建设作为供给侧结构性改革的重要平台。

　　有关专家在接受经济日报记者采访时表示，特色化是小城镇创新发展的重要方向。未来，在特色小镇的建设中，应该规范有序地推进，把好特色小城镇建设管理“度”，才能使特色小镇在推动地方经济转型升级、新型城镇化和新农村建设中发挥更大的作用。

　　坚决治理“小镇乱象”

　　缺乏产业支撑、空地造镇、政府主导、跟风攀比等现象已经背离了特色小镇建设初衷，造成了政策资源的浪费

　　培育特色小镇既是着眼供给侧培育小镇经济的生动实践，也是助推区域经济繁荣兴旺的重要抓手，更是走出城镇化新路、推动区域协调发展的有效路径。

　　近年来，在中央和各省市积极推动下，我国特色小镇建设呈现出多部门、多省市、多机构参与的火热场面。目前，全国特色小镇总计划数量已超过1500个，加上住房和城乡建设部此前公布的403个特色小镇，今后全国将会出现近2000个特色小镇。国家发展改革委有关负责人表示，总的来看，各地从实际出发，创新理念、思路、路径和方式，不固守一种模式，呈现出多样化特征，但总的方向都是推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能、特色产业发展和服务“三农”相结合，真正在特色镇实现要素聚集、产业支撑、服务提升、城镇发展的有机统一。

　　特色小镇蓬勃发展的背后，也存在不少乱象。“不少地方的特色小镇缺乏产业支撑、空地造镇、政府主导、跟风攀比等现象已经背离了特色小镇建设初衷，造成了政策资源的浪费。”国家发展和改革委员会城市和小城镇中心产业所所长荣西武指出，从调研了解的情况看，当前很多入围国家或省级名单的特色小镇都处于规划设计阶段，真正开始建设的少，基本谈不上对就业、城乡协调发展和新型城镇化的贡献；不少进入国家级名单的“建制镇”模式的特色小镇发展思路不清晰，缺乏有针对性的特色培育规划，一些地方即便是编制了规划，质量也不高。

　　与此同时，不少地方存在一定程度的“空地造镇”现象，还有些地方由于缺乏特色产业支撑，当地只能依托生态旅游、文化资源、特色农业等来打造，特色不“特”或者不知道如何做“特”的现象较为突出，以至于或者形成同质化的文旅型小镇，或者成为徒有其名的特色小镇。

　　“一些地方为了迎合特色小镇建设的指标考核要求，简单把产业园区戴帽为特色小镇，内涵和外壳依然是产业园区，营造的发展环境也是园区发展生态，有的特色小镇甚至连一个居民都没有，完全颠覆了我们对传统小镇概念的理解。”国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任徐林说。

　　四部委联合印发的《意见》正是在这样的小镇建设发展背景下及时出台的。

　　防止“穿新鞋走老路”

　　不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”

　　《意见》明确指出，未来特色小镇建设的着力点要发展供给侧小镇经济，并将小镇与现代化经济体系和改革结合起来，意味着政策层面对特色小镇发展仍然寄予厚望。

　　针对在特色小镇认知上存在的一些问题，《意见》进一步明确了特色小镇和特色小城镇的概念。中国城镇化促进会党委书记、副主席兼理事长陈炎兵认为，从特色小镇的内涵特质看，一方面，推进特色小镇建设，要立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，推动创新性供给与个性化需求有效对接，打造创新创业发展平台和新型城镇化有效载体。另一方面，“不能把特色小镇当成筐、什么都往里装”，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。

　　在荣西武看来，《意见》进一步强调了“产业建镇”思路，明确要求各地区必须立足自身要素禀赋和比较优势，挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态，这有利于防止“千镇一面”和房地产化。针对以往特色小镇建设过程中存在的“特色不特”“硬性贴靠”“空地造镇”等现象，进一步强调了“产业建镇”思路，要求各地区要以特色产业为核心。这有助于引导各地区找准特色、凸显特色、放大特色，防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争。

　　《意见》明确提出特色小镇建设要立足各地区实际，不搞区域平衡、产业平衡。“不是所有产业都适合打造特色小镇，要在适合以特色小镇形态发展的产业中，有选择地打造一批产业小镇。不是所有的地区都有条件或必须有特色小镇，要尊重经济发展规律，立足地区发展阶段，因地制宜、循序渐进。”荣西武说，要尽量避免以往各省市间名额分配时的区域平衡、产业平衡的考虑，也严禁各省市以推出的小镇数量作为政绩考核的指标。

　　规范发展并非“踩刹车”

　　在建设中，既要坚持从严，又要适度从宽，做到宽进严出，不能放任不管；既要重质量控数量，又不能扼杀市场热情，不能将小镇发展一棍子打死

　　特色化是小城镇创新发展的重要方向。尽管当前我国特色小镇建设中还存在着不少问题，不过，《意见》出台的初衷在于规范有序推进特色小镇建设，绝不是“踩刹车”，未来在推进特色小镇工作过程中，必须把好特色小城镇建设管理“度”。

　　“有了这份《意见》，意味着在建设特色小镇中，既要坚持从严，又要适度从宽，做到宽进严出，不能放任不管；既要重质量控数量，又不能扼杀市场热情，不能将小镇发展一棍子打死，要鼓励小镇发展。”荣西武说。

　　荣西武建议，尽快制定和完善特色小镇培育制度性文件。一方面尽快完善特色小镇创建达标管理制度，制定特色小镇考评指标体系，督查考核及淘汰退出机制等。另一方面要尽快编制特色小镇规划导则规程，以更好地指导各地特色小镇规划编制，做到发展规划、土地利用规划、建设规划、环境保护规划在特色小镇空间上的“多规合一”，生产、生活、生态“三生融合”，严格落实空间规划管控要求，严守永久基本农田保护和生态保护红线约束。

　　同时，探索实施分类指导的特色小镇政策。东、中、西部地区小镇产业基础、民间资本、人才资源、市场活跃度等方面存在较大差异，政策制定应本着实事求是、量力而行的态度，坚持因地制宜，模式上不局限于建制镇或“非镇非区”模式，数量上不宜搞区域平衡。

　　陈炎兵认为，当前的特色小镇和特色小城镇建设过程中出现的问题，都是不遵循发展规律的结果。因此，在今后的特色小镇建设中，要遵循市场经济基本规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；要遵循城镇化发展基本规律，坚持前瞻性、统筹性，做好长远和整体规划，科学推进特色小镇和小城镇建设布局，走“少而特”“少而精”“少而专”的发展之路，避免盲目发展、过度追求数量目标和投资规模；坚持实事求是和循序渐进，不能不顾实际，急于求成，急于推进特色小镇、特色小城镇建设项目。（经济日报-中国经济网记者 林火灿）