给“三小”餐饮立规 黑龙江出台食品安全条例推小餐饮核准制

　　民以食为天，食以安为先。遍布大街小巷的小作坊、小食店、“路边摊”，在方便百姓生活的同时，如何把好食品安全关也备受关注。一边是想用心做好得到社会认可，一边是无法规标准界定游离于正规军之外……“三小”餐饮们的无奈不胜枚举。在今年省十三届人大常委会第十二次会议上，因为《黑龙江省食品安全条例》(下称《条例》)的重新修定而画上句号。自《条例》实施以来，众多小型餐饮店的生存状态得到了极大改善。

　　《条例》在依法规范小餐饮方面就探索出了符合黑龙江发展实际的经验模式，将“三小”餐饮核准登记、单独设立处罚写入法条，用“疏堵结合”的办法，让符合条件的“草根美食”有了身份，将违规经营的黑餐店踢出市场。把住入口关，给“舌尖上的龙江”又增添了一道道独具地方特色的美食。

　　“放管服”“优化营商环境” 龙江小餐饮的立法“实践”

　　每天到了饭点，道里区顾新路上邹记烧腊快餐店内就忙得转不开身。时间如果回到半年前，店主王女士还每天在忧心，哪项指标不合规，执法检查中会有新的问题需要整改。而今，这些问题都迎刃而解，邹记办理工商登记并取得食品小经营核准证，有了核准证后，王女士终于可以安心经营自家小餐饮店了，她改进了排油烟的管道，就连进货台账登记簿也逐步正规，每天记录食品进货来源。

　　“从开业到现在流水翻番，用了大半年时间。”王女士坦言，条例出台得及时，宽严相济、过罚相当，经营有了规矩，百姓有了保障，回头客渐渐增多，客流量越来越好。邹记说出了很多小餐饮的心声。

　　餐饮行业是典型的窗口行业民生行业，随着文化生活的丰富发展，小型食品业的兴起，既方便了群众生活，同时也成为食品安全监管的难点、重点领域。

　　2017年习近平总书记作出重要指示，要“提高餐饮业质量安全水平”。据中国烹饪协会统计数据显示，全国有800多万餐饮门店，吸纳3000万就业人口。餐饮业在便利群众生活、吸纳就业、促进消费等方面发挥着持续作用。

　　同年，《国务院食品安全办等14部门关于提升餐饮业质量安全水平的意见》，明确提出依法依规加强小餐饮、小饭桌和家庭托餐等许可或备案登记管理，实现餐饮业许可管理100%全覆盖。2019年5月9日，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》第12项明确指出：所有提供网上订餐服务的餐饮单位必须有实体店经营资格。入网餐饮商户必须具有实体店经营资格，意味着中共中央和国务院再次强调了网络餐饮治理线上线下监管一致的原则。

　　从中国餐饮行业结构看，呈现出以中小微餐饮商户居多的特点，如何规范好这些小餐饮商户，地方立法和监管部门在放管服改革和优化营商环境的改革大势下，通过推行小餐饮登记备案改革，作了很多积极且富有成效的探索，对于提升餐饮食品安全、促进餐饮行业规范健康发展，发挥了积极作用。

　　对小餐饮进行规范管理成为大势所趋，各个地区都在探索一条符合地方特色的专项法规。

　　2018年的《上海市食品安全条例》、2019年《广西食品安全条例》正式实施都对小作坊、小餐饮、小摊贩运营进行了法律上的规范，《黑龙江省食品安全条例》自2012年省十一届人大常委会第35次会议通过后，根据经济社会发展和监管需要，适时修订完善，很好地实现了龙江食安的法治保障。

　　为高质量修改好《条例》，省人大法制委、常委会法工委协调组织有关专委会和政府部门，先后赴河南、广西、广东以及哈尔滨、牡丹江、富裕、嘉荫等10余个市县开展调研，考察了解农村集市、餐饮企业、高校食堂、食品批发市场、食品小经营、食品摊贩等不同餐饮业态的生产经营情况，并组织召开了专家论证会和立法风险评估会，印发和公布条例草案，召开政府部门和人大代表、消费者、新型食品生产经营业主等不同市场主体参加的座谈会近20个，面对面听取意见建议。就草案中的重点问题，赴全国人大常委会法工委、司法部、国家市场监督管理总局、农业农村部汇报沟通，求得指导，确保条例草案按计划提请常委会审议并通过。

　　省人大常委会、省市场监管部门等高度重视小餐饮的规范发展，在《黑龙江食品安全条例》立法中，明确对食品小经营店（含小餐饮、小超市等）实施核准制，规定了取得小经营店核准证的基本条件。新修订的《黑龙江食品安全条例》于2019年10月1日起生效实施。

　　科学监管科学立法 推行小餐饮核准制落地

　　食品生产加工小作坊、食品小经营和食品摊贩被统称为“三小”行业，是大家日常生活中常见的一种食品业态。据市场监督管理部门不完全统计，哈尔滨市小餐饮商户5000余家，正轨军、杂牌军混杂其中，分布散乱、卫生安全问题令人担忧是“三小”行业曾经给大家留下的老印象。条例的出台，让“三小”行业得到规范化整顿，督促小餐饮商户们实现从无证到有证、从有证到规范化、从规范化到全面提升的跨越式发展。

　　《条例》规定，食品生产加工小作坊、食品小经营应当办理工商登记并取得食品生产加工小作坊核准证和食品小经营核准证，食品摊贩实行登记管理。食品生产加工小作坊、食品小经营取得核准证后，食品小摊贩取得食品摊贩登记卡后，方可从事食品生产经营活动。

　　“‘三小’行业消费群体广泛，就业人数众多，还关系到就业、生计等一系列的民生问题，只有监管从实际出发，才能让行业发展与食品安全齐头并进。” 中国法学会食品安全法治研究中心研究员刘金瑞说，《黑龙江食品安全条例》推行的小餐饮核准制管理，充分体现了科学监管、科学立法的精准管理思维。对于促进黑龙江餐饮行业的规范发展发挥了积极作用，是地方立法部门、食品安全监管部门善用法治思维和法治方式加强食品安全精准治理的典型体现。

　　开业两个月来，新生代小餐饮企业——大碗麻辣烫的老板王先生，亲身体验了条例落地后的变化。“这个法规很接地气，是真正为老百姓考虑的，通过申请核准证的方式，依法开展经营活动，既可以管好食品安全，也给我们这些商户提供了合法经营的保障，合规经营底气更足了。”王先生说，大碗麻辣烫除了堂吃，还上了外卖，为了吸引更多回头客，他在原有基础上不断改进食材，增添设备，就想着把店开好，服务好顾客，在他们收获好口感和营养的同时，“大碗”也能给自己和员工更好的收益。

　　“放管服改革是简政放权、放管结合、优化服务的简称。”哈尔滨市市场监督管理局相关负责人说，推行小餐饮核准制管理，一方面，对那些食品安全、卫生符合基本要求，但是达不到许可条件的餐饮商户提供了规范发展的渠道；另一方面，也通过推行小餐饮核准制管理，把广大小餐饮商户“依法纳入了监管视野”，促进了整个餐饮行业食品安全治理的有效提升。比如，有了核准制管理，对餐饮商户的底数可以摸得更清楚。拿了食品经营许可证的商户、拿了核准制的商户，都可以被有效的监管、被有效地纳入到食品安全治理体系。

　　“小餐饮核准制的推出，是制度创新、行业发展、食品安全共赢的基础。” 刘金瑞认为，餐饮行业因为核准制的推出，获得了良性规范发展的制度保障；同时，也因为核准制的推出，使得小餐饮的食品安全可以得到监管部门的更好监管、指导，食安水平得以持续提升。

　　线上线下协同治理 网络餐饮服务规范化

　　向网络配餐“开炮”，成为《条例》实施以来，又一备受关注的焦点。针对“外卖”行业的“黑作坊”“黑加工点”无证无照经营的情形，新修订的《条例》在要求具有实体经营门店的基础上，进一步规定网销食品应当达到实体经营门店销售的餐饮食品质量标准。

　　《黑龙江食品安全条例》明确小餐饮依法取得核准证后，可以同时从事线上线下经营活动，为网络餐饮服务的规范发展奠定了良好基础。条例指出，提供入网餐饮服务的，应当具有实体经营门店，且取得许可证或核准证。这与党中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见的要求“入网餐饮商户必须具有实体店经营资格”相一致，力图实现餐饮服务线上线下协同治理。

　　数说一：夜经济下的网络配餐大数据

　　在新一轮促消费政策中，“培育夜经济”一词频频出现。这其中，就包括黑龙江。哈尔滨、七台河等地针对夜经济开展了探索，多地开辟以“食、游、购、娱、体、展、演”等代表的多元夜间消费市场，餐饮经济扮演了不可或缺的重要作用。餐饮、购物等传统上以白天活动为主的服务行业逐渐向夜晚延伸，成为夜间消费的重头戏。许多特色美食和风味小吃在城市划定的夜间餐饮区内集聚，形成如哈尔滨中央大街等在内的许多特色街区。对小餐饮等餐饮业态的规范治理，为夜经济的繁荣提供了良好的制度保障。

　　根据中国饭店协会外卖专业委员会、美团研究院发布的《中国外卖产业调查研究报告（2019年上半年）》，在外卖品类日益丰富、配送越来越快捷便利化、餐饮商户主动延长营业时间等多种因素的共同作用下，外卖消费时间开始从午高峰和晚高峰向全时段扩展，夜间消费订单占比明显提升。2019年上半年美团外卖夜间消费（晚18点-凌晨6点）在全天消费中的占比高达35.7%。

　　从消费时间分布看，小餐饮商户全天的订单占比都高于55%，早餐时间段更是突破90%，说明小餐饮商户成为满足社区内餐饮需求的主力，有效地延伸了服务功能，体现外卖餐饮的便民利民作用。

　　数说二：三公里就餐圈的外卖效应

　　四方食事，不过一碗人间烟火，餐饮经济是城市烟火气的代表。餐饮服务属于典型的本地生活服务范畴，主要服务于附近1-3公里的本地社区群众。黑龙江小餐饮核准制的管理方式，为小餐饮依法依规开展线下线上经营活动，提供了法治保障。同时，也使得小餐饮借助外卖平台，发挥服务本地社区群众的作用得以更好发挥。根据中国饭店协会外卖专业委员会、美团研究院发布的《中国外卖产业调查研究报告（2019年上半年）》，2019年上半年快餐小吃在美食品类中占比高达69.0%，由此可以看出，包括小餐饮等在内的餐饮行业在满足消费者日常生活需求方面的基础作用。

　　数说三：稳就业稳增长 城市健康从“口”开始

　　“即便是经济拮据和生活窘困之人，也有希望通过体面劳动供养自己和家人的愿景和能力。小作坊、小餐饮、街头食品摊贩——这些被学者称之为‘非正式食品部门’的行业便为这些人提供了生存之道。” 中国人民大学食品安全治理协同创新中心沃尔顿教席研究员孙娟娟说。

　　据了解，2007年，联合国《发展中国家非正式食品部门的前景和挑战》报告中就指出：全世界各国都存在非正式的食品部门。就其作用而言，其为经济拮据的家庭提供了生活自主和增加收入的机会。而购买的便捷性又收到消费者的青睐。因此，地方监管机构应当将其视为地方发展项目中的组合内容，通过政策和制度安排为他们提供充分的发展条件和降低其带来的社会风险。小餐饮的核准制就是规范餐饮行业发展的重要制度探索。小餐饮为吸纳就业、促进城市经济社会的繁荣扮演着基础性的作用。

　　“从5月份开业到现在，看着收入一点点增多，感觉自己又有了生活动力，凭真本事实现人生价值，小作坊的春天也来了。”麻辣工坊老板祖先生，依靠着非正式食品，正一步一步走在奔往小康的路上。他说，拿到了核准证，依法经营有了保证，是政府给我们吃了定心丸。党和政府关心小餐饮企业的发展，有了合法经营的凭证，他们愿意继续经营好自己的小店，不管是通过网上销售还是线下销售，让消费者放心才是关键。

　　小餐饮店主门的用心经营，正逐渐在消费者身上得到反馈。在随机采访中，市民纷纷表示，很多小餐饮店都是本地特色美食的代表，口味好，价格公道，现在有了立法对这些小餐饮店的规范发展和食品安全保驾护航，不管是点外卖还是堂吃，都感觉更安心了。

　　“食品安全的有效治理与食品产业发展的良性互动是非常重要的。”刘金瑞认为，现在外出就餐、外卖点餐都成为普遍趋势，促进整个餐饮行业的规范发展，对助力当地经济社会发展和人民美好生活，都是很有意义。食品安全治理的最终目的，是实现食品安全与产业发展的共赢。黑龙江运用法治的手段，设定符合小餐饮实际情况的准入门槛，真正把小餐饮等业态规范起来，实现了行业发展与食品安全的双向提升，为食品行业监管提供了黑土地的典型示范。