引领服务型执法的制度范本

　　日前，为贯彻落实党中央、国务院相关决策部署，市场监管总局印发了《关于牢固树立监管为民理念 推行服务型执法的指导意见》（简称《意见》），进一步规范市场监督管理行政执法行为，服务经济社会高质量发展。与之相配套，同时印发了《市场监管执法行为规范》（简称《规范》），以提升公正文明执法水平，树立市场执法队伍良好形象。这两个法治文件是贯彻落实党中央、国务院相关精神的具体行动、切实举措和治理之策。

　　该《意见》特别提出，要深入学习贯彻习近平法治思想，坚持严格规范公正文明执法，坚持执法与服务相统一、守底线和促发展相结合，深入推行服务型执法。其中，“服务型执法”这一概念的提出，是以人民为中心这一基本立场在市场行政执法领域的真正贯彻和具体体现，它意味着对传统行政执法模式的全面调整和改造，超越传统的 “命令-服从”的法律关系，走向“规范-合作”的法治关系，构建对市场行政执法全方位、全流程、常态化、长效化的监督机制，本质上是一种合作型执法模式。《意见》和《规范》正是引领走向合作型执法模式的制度范本。

　　第一，服务型执法的理论前提是从“利益冲突”假定转向“利益共存”。在行政执法实践中，长期存在的一种不正确观点认为，执法主体代表“公共利益”，违法主体代表“私人利益”，双方法律关系中存在天然的、不可调和的“利益冲突”，应该更多地采取强制的执法方式，形成一种“命令-服从”的法律关系。《意见》第四条规定，“对轻微违法行为，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，兼顾地区经济社会发展状况、行业特点、当事人获利情况等多方面因素，依法免予处罚或者从轻、减轻处罚。”第六条规定，“各级市场监管部门要探索实施全过程说理式执法，更好运用说理式执法文书和语言，对案件当事人讲清楚违法事实、处罚依据、救济渠道，提高执法说服力和公信力。积极探索创新合规宽宥、合规激励、合规承诺等方式，推动企业培育合规文化，自我纠错。”这种“免于处罚或者从轻、减轻处罚”“合规宽宥”的规定必然要求执法主体依据不同情况作出一定的让步处理，实际上就意味着执法主体与违法主体、不同执法主体之间在具体执法个案中可以实现“利益共存”，在行政裁量空间中进行合法博弈，从而形成一种“规范-合作”的法治关系。

　　第二，服务型执法的动力机制是从“利益驱动”转向“责任导向”。在行政执法实践中，曾经存在一些“罚款返还”“以罚代管”“执法创收”和“天价罚款”等不良做法，严重损害了政府的公信力，其实质是“利益驱动”的执法。《意见》第八条规定，“严格廉洁纪律，严禁以权谋私、简单粗暴、刁难设阻、内外勾连、吃拿卡要等违法违纪行为。依法保障执法人员履职尽责。” 第九条规定，“坚持外部监督与内部监督相结合，不断健全长效执法监督工作机制。注重发挥社会监督和舆论监督的作用，全面落实行政执法公示、案卷评查等各项制度，有效纠正执法不严格不规范不公正不文明等问题。”这些规定特别强调要严格执法主体的执法责任，既要履职，又不能滥权。这意味着，执法主体应该在“利益共存”的合法空间中“有所作为”，绝不能故意制造“利益冲突”来“火中取栗”，其实质是“责任导向”的执法。

　　第三，服务型执法的执法方式是从“刚性执法”主导转向“刚柔相济”。在行政执法实践中，有的执法主体因对“执法阻却”把握不当，大量采取简单、粗暴甚至欺骗的手段进行刚性执法，进而导致“小事引大、大事引炸”。《意见》第四条规定了宽严相济的执法原则，要求对危害人民群众生命健康和财产安全，危害公共利益、挑战道德底线、造成恶劣社会影响的违法行为，依法从严从重处罚。第六条规定了对执法温度的追求，要求创新执法方式，探索更具可接受性的柔性执法方式。也就是说，市场执法主体要该刚则刚，该柔则柔，努力做到“刚柔相济”。

　　第四，服务型执法的执法效果是从追求“行政效率”转向“社会效果”。在行政执法实践中，有的执法主体追求解决一时一事的“行政效率”，以“风平浪静”的执法效果来凸显其政绩，往往因“暗潮涌动”酝酿和制造更多更大的社会不稳定因素。《意见》特别强调，市场行政执法应该追求“更好实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一”。 其中，社会效果是指“努力让经营主体和人民群众在每一个执法行为中看到风清气正，从每一项执法决定中感受到公平正义”。可以说，“人民满意”这一社会效果是市场执法体制变革的最终价值追求。这意味着，市场执法主体在执法实践中应当更加细致地查找同类违法的深层原因，分析不良事态的发展方向，以更加宽广的“大合作”思维，来消除和防范社会隐患，不断夯实我党的执政之基。正因为此，《意见》第三条提出，“着力在个案中梳理研判苗头性、倾向性、潜在性问题，及时对同类企业进行预警、提醒、敦促，有针对性加强督促和指导，从源头消除违法隐患。”

　　人民群众对美好生活的需要与市场监管水平不平衡、不充分之间的矛盾加剧，不断召唤全新的执法模式。正视冲突而追求合作，方能长治久安。这是走向服务型市场执法模式必须端正的观念认识。《意见》与《规范》的出台，必然引发市场执法理念、目标、主体、方式和法律关系深刻调整和变革，创造一种始于合作、终于和谐的优良市场管理秩序。【韩春晖 中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师】