强化服务理念 践行监管为民

　　高水平的社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，要充分发挥市场机制作用，就需要在维护市场秩序、弥补市场失灵方面更好发挥政府作用。市场监管部门在保护消费者合法权益、维护公平竞争秩序等方面承担了重要的监管职责，严格规范公正文明的市场监管执法有利于维护市场秩序、保护消费者合法权益；也有利于遏制经营主体的投机行为，引导其形成合理、稳定的预期，强化合法合规经营的能力。因此，市场监管行政执法工作具有服务经济社会高质量发展的重要功能。要更好地发挥这一功能，就需要转变“命令式执法”的传统理念，在执法过程中强化服务理念，推动系统治理。近期，市场监管总局出台了《关于牢固树立监管为民理念 推行服务型执法的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《市场监管执法行为规范》（以下简称《行为规范》）等文件，对实践中存在的问题予以针对性的回应，鲜明地提出了“服务型执法”的理念。这是服务型政府理念在行政执法领域的创造性探索，对于构建法治化营商环境，支撑经济社会高质量发展意义重大。

　　一、优化执法理念，坚持“监管为民”

　　服务型执法坚持执法与服务相统一，是在市场监管领域推进服务型政府建设，优化执法理念的内在要求，并非以服务代替执法或是只谈服务不执法。

　　行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理经济社会事务的重要方式。特别是，我国正处于转变发展方式，实现高质量发展的攻关期。要解决过去粗放式发展中公平竞争秩序缺失、资源环境损耗严重等问题，本身需要更加注重行政执法效能，有效遏制各种违法行为，强化经营主体的规则意识。在这个意义上，严格规范公正文明的行政执法就是政府服务市场机制有效运行、经济社会健康发展而提供的重要公共产品。正因如此，《指导意见》强调，将服务经济、服务民生、服务社会作为市场监管行政执法工作的出发点和落脚点。

　　要实现上述目标定位，就必须优化执法理念，改变以罚代管、机械执法、运动式执法等执法思维，强化服务理念。就此而言，《指导意见》提出深入推行服务型执法，有效构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”的执法模式，以及《行为规范》对市场监管执法活动的系统规范具有重要意义。其基本的思路在于：通过规范执法、过罚相当，确保执法既能有效威慑违法者，维护市场秩序，又避免不必要的伤害；通过执法撬动常态化、系统化治理，引导经营主体摈弃投机思维，形成合理、稳定的预期，进而调整自身不合法不合规的行为；通过引入预防机制、事后回访等服务举措，推动经营主体不断提升合规经营的意识与能力。这些措施的贯彻落实，对于从源头上整饬市场秩序，创造更加公平、更有活力的市场环境意义重大。

　　二、规范执法行为，创新执法方式

　　服务型执法的核心是在严格执法的前提下，规范执法行为、创新执法方式、提升执法精度、优化执法效果，更好实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

　　当下，消费者和经营主体对法治、公平、正义、安全等方面的需要日益增长，这要求市场监管的行政执法水平更好地适应经济社会发展，统筹消费者权益保护、构建法治化营商环境等目标。这需要着力解决“粗放执法”“机械执法”“同案不同罚”等问题，进一步规范执法行为、创新执法方式，优化执法效果。

　　对此，《指导意见》和《行为规范》进行了大量精细化的制度设计。在规范执法行为方面，相关规定从制度层面提出完善裁量基准体系，推动行政执法标准跨区域衔接，实施指导性案例制度等措施，并要求在具体执法中坚持惩教结合、宽严相济原则，结合具体违法情节科学审慎行使裁量权，避免教条式执法。这些举措提升了制度供给的效能，既有利于为执法者提供精细、可操作的指引，也有利于为经营者提供明确、稳定的预期。在创新执法方式方面，相关规定提出要在执法程序中贯彻服务理念，探索说理式执法，对案件当事人讲清楚违法事实、处罚依据、救济渠道，增进相对人对执法决定的理解，并尊重相对人依法行使其程序性权利；同时探索运用行政指导、推动企业培育合规文化等方式，提升企业合法合规经营的能力。这些举措有利于推动市场监管行政执法做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。

　　三、加强机制衔接，实现系统治理

　　服务型执法是强调通过执法活动撬动系统性治理的理念。它将视野超越出传统的调查、处罚单一环节，注重违法风险的事前预防与事后评估跟踪，完善日常监管与行政执法的衔接，实现对于市场监管领域违法活动的系统治理，提高市场监管行政执法的有效性。

　　实践中，一些执法部门存在“以罚代管”“只罚不管”“一罚了之”的现象，部分执法人员习惯于在违法行为发生后仅仅处罚了事，既忽视事前预警，也缺乏事后追踪。这本质上是一种隐性的行政不作为，难以真正实现执法需要达到的塑造、引导整体市场秩序的目标。要解决这一问题，就必须加强监管和执法之间的链接与协调，构建立体性、全过程治理体系。

　　对此，《指导意见》提出将市场监管执法的端口前移，把预防违法行为发生、服务经营主体健康发展作为执法的重要任务，帮助经营主体强化风险防控意识、建立健全内部管理机制。同时加强风险研判，关注并着力解决执法过程中展现出来的潜在性、倾向性问题。通过健全事前的监管体系，能够从源头上预防违法风险的现实化、扩大化，实现“上工治未病”“防范于未然”的治理效果。另一方面，《指导意见》也提出要加强执法后的跟踪督导工作，切实以服务的理念履行好职能。建立健全“回头看”“回头检”的执法核查机制，从而实现执法与监管的链路闭环与协同发力，确保执法决定取得实效，避免“案结事未了”、治标不治本的执法困境。这些措施使得市场监管行政执法实现从个案办理到类案管理再到系统治理的拓展，有利于从源头上塑造清朗的市场环境。（中国政法大学法治政府研究院院长、教授 赵鹏）