规范行业协会商会收费行为的关键举措

　　为进一步规范行业协会商会收费行为，指导行业协会商会依法合规地开展活动、提供服务并收费，发挥行业协会商会在促进行业规范健康持续发展、维护市场秩序等方面的积极作用，市场监管总局近日颁布《行业协会商会收费行为合规指南》（以下简称《指南》）。《指南》通过总则、会费、行政事业性收费、经营服务性收费、其他收费、违规处理、附则七章共五十四条对行业协会商会的收费行为进行了明确指引，表明我国市场监管部门在对收费行为进行常态化监管的同时，也注重引导行业协会商会自觉遵守法律法规，明晰收费行为的底线与红线，是我国构建和完善行业协会商会合规治理体系的关键举措。

　　一、《指南》的颁布表明我国行业协会商会的收费行为有了明确的行动指引

　　针对部分行业协会商会乱收费和监管不到位等突出问题，国务院办公厅2020年7月10日发布了《关于进一步规范行业协会商会收费的通知》（国办发〔2020〕21号），要求清理行业协会商会的违规收费，提升收费的规范性和透明度，并建立健全监管机制。2022年7月1日，国家发展改革委、民政部、市场监管总局联合印发《关于开展行业协会商会乱收费专项清理整治“回头看”工作的通知》和《关于组织开展2022年度全国性行业协会商会收费自查自纠工作的通知》，要求对部分全国性行业协会商会收费自查自纠情况开展抽查检查。虽然我国行业协会商会的收费行为一直被严格规范，但部分行业协会商会仍存在自治经验不足、内部管理混乱、财务账目不清、内部监督形同虚设、违规收费等突出问题，如部分承担公共管理职能的行业协会商会，借助这些法定职能强制企业或者个人入会收取会费，部分行业协会商会通过举办展览、培训、评比等活动进行利益输送，为个别人员谋取私利等。

　　面对行业协会商会存在的违法违规收费行为，我国对上述行为的监管却相对缺乏具有可操作性的法律依据，许多收费政策散落在部门规章、规范性文件中，且原则性规定较多，监管的针对性和实效性有待提高，许多乱收费行为“看得见、罚不了、处理难”。市场监管总局刚刚颁布的《指南》虽然仅对行业协会商会收费行为合规作出一般性指引，不具强制性，但回应了经营主体的诉求，手把手地引导行业协会商会如何完善和规范收费行为，将收费行为按照业务类型逐条梳理，大多数协会可以直接“按图索骥”，参考执行，并且用直白的表述让行业协会商会管理人员、财务人员、业务人员更易理解，提高了行业协会商会合规管理的规范性，以“守法”为线索提高了法律实施的参与度、法律规范的确定性和法律制度的可操作性。例如，《指南》明确规定行业协会商会不得强制或者变相强制企业或个人入会并收取会费，不得向同一家会员多头重复收取会费，不得向非会员企业或者个人收取会费，不得擅自增加收费项目、提高收费标准，不得在管理者或者会员之间进行分红，不得利用行政权力、行政影响力等强制服务并收费，不得以捐赠、赞助名义强行摊派或进行利益输送等不当牟利活动，为行业协会商会划定了收费行为的“红线”。

　　二、《指南》的最大亮点是逻辑清晰地将行业协会商会收费行为分为四种情形分别予以规范

　　行业协会商会承担着协调、服务、自律管理等多项职能，也在不同程度上参与经济活动，行业协会商会主体身份的复合性，导致其在收费活动中，既是市场秩序的维护者和倡导者，也可能成为法律法规的规制对象。行业协会商会作为行业自律组织，其组织模式、运营方式有别于一般经营主体，其收费类型也具有特殊性，比如会费、各类自律保证金等收费项目为行业协会商会所特有。有的行业协会商会承担了法律法规授权的公共事务管理职能，如从业人员管理、职业资格考试等，其收费是行政事业性收费，收费标准和项目均由政府部门制定。在协会运营过程中，其组织展览、举办培训、印发刊物等，销售商品和服务又与一般经营主体类似。多重身份使行业协会商会收费具有特殊性，需要分类梳理，专门制定规范。《指南》对行业协会商会收费行为根据收费行为性质的不同，将行业协会商会收费行为分为会费、行政事业性收费、经营服务性收费和其他收费四种情形进行分类规范，厘清了因行业协会商会身份复合性而带来的收费行为复杂性的治理难题。

　　通常来讲，行业协会商会的收费行为主要包括四种类型。第一类会费主要基于会员按照宪法赋予的结社自由权自愿加入行业协会商会后必须履行的义务职责而收取，是行业协会商会自治性与互益性的体现，是行业协会商会作为社会团体法人的内在要求。《指南》提炼梳理了会费收费的主要要求，包括会费标准制定、票据管理、禁止强制入会、禁止多头收费等规定。第二类行政事业性收费主要是指行业协会商会依据国家法律法规等有关规定，在履行或者代行政府部门有关职能时设立的收费项目，其具体项目和收费标准要严格按程序进行审批，取得的收费收入实行“收支两条线”管理。《指南》提炼梳理了行政事业性收费的主要要求，包括票据管理、政府委托事项、强制性培训、职业资格考试等。第三类经营服务性收费主要是行业协会商会基于其市场行为而收取的经营性服务收费，具体项目包括举办展览展销、出版书籍刊物、咨询和技术服务、开办培训与讲座、提供政策辅导与行业数据统计等。《指南》梳理了经营服务性收费标准的制定、禁止利益关联、禁止强制收费等基本要求，以及价格法关于经营主体的要求和不同业务类型收费的要求等。关于第四类其他收费，《指南》梳理了行业协会商会收取捐赠赞助和保证金两类费用的要求。《指南》关于上述收费行为的合规要求，实现了让市场的归市场、让政府的归政府，也让行业协会商会可以对标对表，明确收费行为边界，有效地进行收费行为的合规管理工作。

　　三、《指南》的颁布强化了对行业协会商会收费行为的预防性监管和约束机制

　　《指南》通过指导行业协会商会开展收费行为合规工作，践行了“一分预防胜过十分救济”的理念，通过引导行业协会商会主动作为来实现“规范收费行为”和“预防不当收费行为”，实现预防性监管工作的职能，也帮助行业协会商会自觉遵守法律法规，实现自我规范与自我约束，弥补价格执法“事后性”的不足，最大程度地维护市场秩序，实现了对收费行为事前、事中、事后的全链条全周期监管，提高了对收费行为监管的精准度和效能。

　　《指南》的颁布还强化了对行业协会商会不规范收费行为的约束机制。首先，《指南》通过规定市场监管、社会工作部、民政以及各业务主管单位、行业管理部门、相关职能部门按照职责分工，对行业协会商会收费行为进行综合监管的规定，形成了对行业协会商会收费行为的监管合力。其次，《指南》通过关于违规处理的具体规定明确了不规范收费行为的治理主体和治理依据，其中会费违规行为由民政部门依法依规处理；行政事业性收费违规行为由市场监管部门按照法律、行政法规、地方性法规以及党中央、国务院有关文件等依法依规处理；经营服务性收费违规，由市场监管部门按照价格法、《价格违法行为行政处罚规定》、《优化营商环境条例》以及地方性法规等依法依规处理；其他违规收费由民政部门、市场监管部门会同行业协会商会业务主管单位（行业管理部门）依法依规处理。再次，《指南》规定了行纪衔接条款，规定市场监管部门在行业协会商会收费监督检查中发现党员干部、公职人员涉嫌违纪和职务违法犯罪问题线索的，及时移送有管辖权的纪检监察机关处理，增强了治理不规范收费行为的威慑力。最后，《指南》规定行业协会商会应当在住所、服务场地的醒目位置以及门户网站、微信公众号等公示本协会商会收费项目、收费性质、服务内容、收费标准及依据等信息，便于社会公众获取或了解。上述关于收费信息公示制度强化了对行业协会商会收费行为的社会监督机制，对行业协会商会的不当收费行为形成了有效制约。

　　总之，《指南》的颁布和实施可以全面规范和引导行业协会商会合法合理合规收费，加快健全和完善行业协会商会收费监管制度措施和运行机制，可以进一步降低行业协会商会涉企收费规模，为经营主体减负松绑，对维护我国市场秩序、优化营商环境具有重要意义。（中国人民大学法学院教授 孟雁北）