推进行业协会商会收费监管体系化

　　行业协会商会是我国经济建设和社会发展的重要力量，在为政府提供咨询、服务企业发展、创新社会治理等方面发挥了积极作用。规范行业协会商会收费行为，是深化行业协会商会改革、充分发挥行业协会商会积极作用的重要保障。为了引导行业协会商会加强收费自我规范，市场监管总局会同中央社会工作部、民政部制定了《行业协会商会收费行为合规指南》（下文简称《指南》）。该指南于2024年7月30日发布，共七章五十四条，包括总则、会费收费要求、行政事业性收费要求、经营服务性收费要求、其他收费要求、违规处理与附则等内容。这些内容阐明了行业协会商会收费监管的调整宗旨，梳理整合违规收费行为类型，勾勒出收费监管体制的基本轮廓，能够推进行业协会商会收费监管的体系化，有助于提升行业协会商会收费监管效能，落实行业协会商会在国家治理体系中的职能定位。

　　一、行业协会商会收费监管的调整宗旨

　　行业协会商会收费监管，一直是我国深化经济体制改革的重要政策措施。早在1990年，《中共中央 国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》就强调，“社会团体和群众组织不得向社会收取费用。会费的收取标准，由民政部会同财政部制定，各地区、各部门要严格执行”。在落实上述要求的过程中，行业协会商会收费监管实践经常陷入“为什么管”的争议和困扰。面对这种情况，《指南》在第二条规定，“本指南旨在优化公平竞争市场环境，维护行业协会商会会员及其他经营主体的合法权益，促进行业协会商会规范健康发展”。该规定阐明了行业协会商会收费监管的调整宗旨或职能定位，直面“为什么管”的困惑和挑战。

　　根据《指南》第二条的规定，行业协会商会收费监管的调整宗旨，首先是优化公平竞争市场环境。收费监管通过规范行业协会商会收费行为，降低行业协会商会与国家机构、会员之间的合作或交易成本，优化营商环境，培育、鼓励并促进行业协会商会之间以及会员之间的竞争。可以说，行业协会商会收费监管的首要职能是降低交易成本，优化营商环境，促进市场竞争充分发挥作用。2020年《国务院办公厅关于进一步规范行业协会商会收费的通知》强调，“进一步规范行业协会商会收费，是落实减税降费政策的重要举措，有利于为市场主体减负松绑、增添活力”。

　　此外，规范行业协会商会收费行为，降低行业协会商会与国家机构、会员之间的合作或交易成本，不仅能够保障交易公平，切实维护行业协会商会会员及其他经营主体的合法权益，更有助于促进行业协会商会自身规范健康发展，落实行业协会商会在国家治理体系中的职能定位。行业协会商会是联系政府、企业、市场的桥梁纽带，承担着推进政府职能转变、创新社会治理体制的重要职能。该桥梁纽带职能的落实，既需要不断提升、拓展行业协会商会对于推进国家治理体系和治理能力现代化的积极效果，同时还需要持续降低行业协会商会自身运行成本以及与其他主体之间的交易成本。其中，规范行业协会商会收费行为，是降低运行成本和交易成本的重要保障。2022年《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》要求，“清理规范行业协会商会收费。加大对行业协会商会收费行为的监督检查力度，进一步推动各级各类行业协会商会公示收费信息，严禁行业协会商会强制企业到特定机构检测、认证、培训等并获取利益分成，或以评比、表彰等名义违规向企业收费。研究制定关于促进行业协会商会健康规范发展的政策措施，加强行业协会商会收费等规范管理，发挥好行业协会商会在政策制定、行业自治、企业权益维护中的积极作用”。

　　二、行业协会商会违规收费的行为类型

　　2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，强调按照非营利原则要求，规范行业协会商会服务行为，推动服务重心从政府转向企业、行业、市场。在服务重心逐步转型的过程中，行业协会商会的服务模式和收费行为呈现出多样化和复杂性的特点。相应地，行业协会商会违规收费行为以及监管措施也相对琐碎、分散、多变，导致收费监管实践难以系统阐述“管的是什么”。为此，《指南》在第四条规定，“本指南所称行业协会商会收费，主要指会费、行政事业性收费、经营服务性收费和其他收费”。该规定推进了行业协会商会收费行为的类型化，澄清了“管的是什么”。

　　首先，向会员收取会费，是行业协会商会的主要收入来源，是行业协会商会发展的根本保障。《指南》第十三条提出：“行业协会商会作为社会团体法人，可以按年度向个人会员和单位会员收取会费，用于保障行业协会商会正常运转和为会员提供基本服务项目”。会费所覆盖的基本服务项目，原则上是指同时具有供给上的外部性和消费上的外部性的服务。一方面，不具有供给上的外部性的服务，应当由企业而非行业协会商会来提供。另一方面，具有供给上的外部性，但不具有消费上的外部性的服务，应当通过经营服务性收费而非会费来提供支撑。为了引导行业协会商会规范收取会费，《指南》提出如下五项要求：一是列入行业协会商会会费保障的基本服务项目，不得另行向会员收取费用。二是同一会费档次不得细分不同收费标准。三是会费标准的额度应当明确，不得实行浮动会费。四是会费应当专项核算，应当每年向会员公布，并定期接受会员大会或者会员代表大会的审查。五是没有法律法规的规定，不得强制或者变相强制入会并收取会费；不得向同一家会员多头重复收取会费，不得通过其他组织或个人吸收会员、收取会费。

　　其次，行业协会商会依据法律、行政法规等规定代行政府职能，向接受服务的特定对象收取的费用，纳入行政事业性收费管理。此类收费不构成行业协会商会的收入来源。实践中，行政事业性收费政策所确定的收费标准，很可能相对滞后，致使行政事业性收费难以支撑代行政府职能的必要成本。该问题应当通过优化行政事业性收费政策的方式来解决。但行业协会商会通常实施搭售安排来变相增加收费项目或提高收费标准。对此，《指南》在第二十条提出，行业协会商会要严格按照发展改革、财政部门的收费政策文件执行，不得擅自增加收费项目、提高收费标准；同时根据第二十条提出的原则，在第二十二条、第二十三条、第二十四条分别对政府委托事项、强制性培训和职业资格考试等问题作出具体规定。

　　第三，行业协会商会可以在宗旨和业务范围内开展经营服务性活动并收取费用，即经营服务性收费。作为社会团体，行业协会商会应当遵守2016年《社会团体登记管理条例》第二十九条的规定，社会团体的经费，以及开展章程规定的活动按照国家有关规定所取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动，不得在会员中分配。《指南》第二十五条将该规定归纳为非营利原则，提示行业协会商会不得在管理者或者会员之间进行分红。除非营利原则之外，行业协会商会开展经营服务性活动并收取费用，遵循市场竞争的一般原则即可。《指南》列举了行业协会商会经营服务性收费违反市场竞争一般原则的具体情形。一是减损竞争的行为，如价格串通。二是提高事前事中交易成本的行为，如价格欺诈、哄抬价格、囤积居奇。三是提高事后交易成本的行为，如强制服务收费、利用行政资源收费、质价不符等。为避免行业协会商会提高事后交易成本，《指南》第二十六条特别指出：“行业协会商会收取的具有一定垄断性和强制性的经营服务性收费，应按照合法合理、弥补成本、略有盈余的原则确定收费标准，并经会员（代表）大会或理事会以无记名投票方式表决通过。”其中，“合法合理、弥补成本、略有盈余”的实质是，经营服务性收费应当降低事后交易成本，鼓励行业协会商会与服务对象进行交易。

　　最后，行业协会商会可能收取其他费用。《指南》对两类其他收费行为提出具体要求。一是收取自律保证金的，应当专账管理，不得挪作他用，返还时应当全额退还。二是不得以捐赠、赞助名义强行摊派或进行利益输送等不当牟利活动。实践中，强行摊派和自愿捐赠的区分比较模糊。对此，2022年中央纪委国家监委在发布第三批执纪执法指导性案例中提出，被摊派者付出财物时是被动的，且往往对此心怀抵触，属于无奈之举；捐赠人则是出于自身的真实意愿，自愿处置财物。

　　三、行业协会商会收费监管的体制机制

　　为了落实中共中央、国务院关于规范行业协会商会收费行为的要求，《关于事业单位和社会团体有关收费管理问题的通知》（财规〔2000〕47号）、《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》（民发〔2007〕167号）、《关于进一步规范行业协会商会收费管理的意见》（发改经体〔2017〕1999号）等规范性文件对行业协会商会违规收费行为类型、监管措施等作出具体规定。这些规定效力弱，监管体制机制也相对分散。虽然2016年《社会团体登记管理条例》第33条、2019年《优化营商环境条例》第71条以及2024年《深圳经济特区行业协会条例》等法规强化了行业协会商会收费监管的法治保障，但这些规章调整范围相对较窄，监管体制机制仍需进一步梳理整合。在此背景下，《指南》第六条提出：“市场监管、社会工作部、民政以及各业务主管单位、行业管理部门、相关职能部门按照职责分工，对行业协会商会收费行为进行综合监管。”

　　《指南》第四十九条指出：“行业协会商会违反相关规定收取行政事业性收费的，由市场监管部门按照法律、行政法规、地方性法规以及党中央、国务院有关文件等依法依规处理。”该规定的直接依据是原国务院法制办《对〈国家计委关于请明确国家行政机关收费管理执法主体问题的函〉的复函》（国法函〔1999〕27号）。根据该复函，在国务院有关收费管理的行政法规出台前，由价格主管部门和其他有关部门按照党中央、国务院有关收费管理的规范性文件的规定，查处国家行政机关乱收费行为；地方已经制定地方性法规的，可以依照地方性法规的规定执行；国务院有关国家行政机关收费管理的行政法规出台后，依照其规定执行。

　　《指南》第五十条指出：“行业协会商会违反相关规定收取经营服务性收费的，由市场监管部门按照《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》《优化营商环境条例》以及地方性法规等依法依规处理。”该规定的依据有《国务院办公厅关于进一步规范行业协会商会收费的通知》（国办发〔2020〕21号）。该通知提出“市场监管部门要加强对行业协会商会收费及价格行为的监督检查并依法查处行业协会商会违法违规收费行为。”

　　四、结论与建议

　　面对行业协会商会收费模式变化快、收费监管体制机制相对分散的现状，《指南》推进了行业协会商会收费监管的体系化，不仅能够有效引导行业协会商会进一步规范收费行为，也可以成为深化行业协会商会收费监管立法、执法、司法和守法各环节相互协同的抓手，为健全行业协会商会收费长效监管体系提供支撑。具体而言，尽管《指南》第五十四条强调，本指南仅对行业协会商会收费行为合规作出一般性指引，不具强制性，但这不意味着《指南》只能引导行业协会商会内部自我审查。监管机构、法院、仲裁机构等在处理案件时应当参照适用《指南》，视《指南》为学术共识。不仅如此，行业协会商会、监管机构、法院、仲裁机构等还可以在《指南》的引导下，梳理典型案例，凝练行为违法性分析框架，细化考察因素，并在此基础上为立法者提出收费监管法律法规的建议稿，进一步推进行业协会商会收费监管法治建设，为落实行业协会商会在国家治理体系中的职能定位提供强有力的法治保障。（广西大学法学院副教授、副院长 董笃笃）