非营利与盈利：行业协会商会可持续发展路径——《行业协会商会收费行为合规指南》解读

　　近日，市场监管总局、中央社会工作部、民政部联合发布的《行业协会商会收费行为合规指南》（以下简称《指南》），是贯彻落实党的二十届三中全会精神的重要举措，一方面，推动行业协会建立和完善自我造血机制实现盈利达成经济可持续目标，发挥行业协会商会在构建高水平社会主义市场经济体制中的重要作用；另一方面，整治行业协会收费乱象，健全涉企收费长效监管体系，引导行业协会商会坚守非营利宗旨实现社会可持续目标。《指南》的出台，为行业协会商会平衡社会目标和经济目标，实现自身可持续发展提供了有效指引。

　　一、厘清“营利”与“盈利”，明确可持续发展目标

　　《指南》的发布，以指引的方式厘清了“营利”与“盈利”的概念认知误区，从而明确了行业协会商会之社会可持续和经济可持续的双重目标。

　　行业协会商会必须坚守非营利宗旨，实现自身的社会可持续性目标。《指南》出台的重要目标，就是“规范行业协会商会收费行为”（第一条），促进行业协会商会规范健康发展（第二条），申明“行业协会商会应落实‘非营利’原则，所得收入用于行业协会商会发展、服务等，不得在管理者或者会员之间进行分红”（第二十五条）。“非营利”强调社会价值和社会属性，不能以营利为目标，利润不能用于分配，且资产锁定。《指南》的发布，明确了收费行为的边界和底线，指引行业协会商会以及其他有收费行为的社团如学术类社团（第五十三条），避免把获取“盈余”变为“逐利”，导致使命漂移违反非营利宗旨。

　　行业协会商会应该盈利，实现自我造血。“盈利”是指一个组织收支平衡基础上还有盈余而不存在入不敷出的情形。很多公众甚至个别行业协会商会从业者混淆了“盈利”和“营利”概念，认为社会组织是非营利组织，因此不能收费，不能盈利，服务要“免费”，忽略了行业协会商会运作成本和服务成本，导致经费不足、入不敷出，导致人才流失、服务质量降低，阻碍了行业协会商会的高质量发展。部分脱钩后的行业协会商会失去业务主管单位的财政拨款，社会化资源整合能力弱，缺少自我造血能力，《指南》在文件名称中明示了行业协会商会可以“收费”，明确界定“行业协会商会等同于经营者”的身份（第二十五条），在第十条、第二十六条中使用了“盈余”的概念，为各界“科普”了行业协会商会可以盈利也应该盈利的理念，这为行业协会商会实现自身的经济可持续奠定基础。

　　二、梳理收费要求，实现社会可持续性目标

　　收费服务呈现了行业协会商会的公共属性。《指南》梳理了行业协会商会四类收费的规范性要求，蕴含了行业协会商会提供服务的“公共性”“准公共性”属性，这是行业协会商会实现社会可持续性的基础。

　　会费是会员基本服务的价格和行业协会商会正常运转的成本，具有较强的公共性。《指南》指出会费的作用是“用于保障行业协会商会正常运转和为会员提供基本服务项目”，规定“列入行业协会商会会费保障的基本服务项目，不得另行向会员收取费用”（第十三条）。

　　行政事业性收费是行业协会商会承接政府职能和委托所提供公共服务的价格。因此，《指南》梳理的相关要求中，既包括规范性要求，如收费项目和标准应当严格履行审批手续（第二十条），应当向社会公开（第二十二条），举办职业资格考试应考教分离（第二十四条），也包括保障性规定，即不能让行业协会商会无偿提供公共服务，特定的“相关工作费用应由行政机关承担”（第二十二条），具有强制性的法定培训应当“由财政经费予以保障”（第二十三条）。

　　经营服务性收费是行业协会商会为各类主体提供的准公共服务的价格，其实质是采用市场化的方式实现社会目标。这类服务的公共性程度有所差别，其中为政府提供的电子政务平台建设、行政审批中介服务等，公共性最强。与其他市场经营者不同，行业协会商会的经营性收费不是为了营利，而是为了增进行业交流（如举办会议、论坛、展览、销售报刊），提供行业服务（如咨询、培训），促进行业自律（如制定标准、评价评定、收取自律保证金），推动行业进步（如评比标准达标），应秉承“合法合理、弥补成本、略有盈余”的收费原则（第二十六、第三十六条）。相比一般经营主体提供的信息咨询、培训、展览等服务收费，行业协会商会的服务是以服务成本为基础，合理确定收费标准，降低服务对象负担（第三十七条）。如果存在供不应求的市场，一般经营主体会趁机高收费提高利润率，但是行业协会商会提供准公共服务，是采用市场化的方式实现社会目标，是为了减少企业负担，降低交易成本，抵御市场风险，促进政策落地。如果致力于高盈余高回报的经营性服务，就会出现利用自身优势与会员争利、偏离非营利宗旨的情况。

　　“其他收费”中的捐赠和赞助性质存在差别，捐赠服务具有第三次分配的作用，公共性更强，赞助服务是偏向市场的准公共服务，二者的票据管理有差别，但是都“应当以自愿为原则，签订协议，约定双方权利义务等。不得以捐赠、赞助名义强行摊派或进行利益输送等不当牟利活动。”（第四十六条）

　　可见，行业协会商会的收费行为蕴含了行业协会商会服务会员、服务政府、服务行业、服务社会的四大价值及其实现路径：只有在有效服务会员回应会员诉求、团结和凝聚会员、获得会员授权的基础上才能提高会费收缴率；只有规范运作获得政府信任，才能承接政府职能转移和委托服务；只有遵循非营利原则，才能获得行业市场认同；只有服务社会公益性外溢才能吸引社会捐赠。

　　三、列举收费类型，实现经济可持续性目标

　　《指南》列举了行业协会商会会费、行政事业性收费、经营服务性收费等四类收费行为，提供了行业协会商会挖掘和整合资源、丰富业务活动，完善收入结构，实现自我造血达成经济可持续性目标的具体路径。

　　获得会员认同。会员主体为从事相同性质经济活动的单位、同业人员或同地域的经济组织（第三条），为会员服务是行业协会商会的首要目标。如果没有会员，没有会员的认同和参与，仅仅开展各类经营服务类业务，承接政府委托服务的行业协会商会就失去了作为“社团”的组织特征，与社会服务机构甚至企业趋同。《指南》梳理出的会费标准及其制定流程、票据管理、禁止强制入会、禁止多头收费等要求的核心，是会费收取要得到会员的授权，利用会费开展的基本服务要得到会员的认同，这是会员履行缴纳会费义务的前提。换言之，没有强制入会的协会，其会费收缴率高，意味着会员的满意度也较高。

　　争取政府资源。《指南》提及行业协会商会“依据法律、行政法规等规定代行政府职能……”（第二十条），“接受行政机关委托开展相关工作，将行业协会商会服务事项作为行政行为前置条件以及行政机关赋予行业协会商会推荐权、建议权、监督权等”（第二十二条），这提示行业协会商会在服务会员、得到会员认同、团结和凝聚会员基础上，应争取政府的信任，争取政府职能转移和委托服务，开展“具有强制性的法定培训”（第二十三条）、“承担相关职业资格认定工作”（第二十四条），成为政府不可或缺的合作伙伴，服务政府并获得相应收入。

　　挖掘社会资源。《指南》第四章列举了行业协会商会“在章程规定的业务范围内开展”的“信息咨询、培训、评价、展览、销售报刊等服务”，“编制行业标准、团体标准”，开展“资格考评、等级评定、信用评价”“评比达标表彰”等经营服务性收费，以及捐赠和赞助（第五章），肯定了行业协会商会开展社会化服务市场化服务的合法性，相当于为那些缺乏社会化服务能力的行业协会商会提供了获取多元收入的渠道，为不了解行业协会商会性质与功能的负责人、管理者及其他相关方提供了服务行业的“产品”清单和多种资源筹集形式。

　　四、规范收费行为，平衡社会与经济双重目标

　　实践中，社会目标和经济目标时有冲突，存在乱收费乱摊派强制收费等行为。为了平衡社会与经济可持续发展的双重目标，要规范行业协会商会收费行为，使其符合“依法合规、公开透明、平等自愿”三个基本原则（第五条）。

　　依法合规原则。针对行业协会商会的各种收费行为，强调行业协会商会的收费范围和业务有边界，收费对象和标准有限制，收费类型和内容有条件，收费程序和方式有要求。行业协会商会要坚守组织宗旨，不能唯利是图，应秉承“合法合理、弥补成本、略有盈余”的收费原则（第二十六条、第三十六条）。作为行业性组织，不能利用自身组织优势哄抬价格、囤积居奇、价格串通（第三十、三十一、三十二条），导致不正当竞争扰乱市场秩序。

　　公开透明原则。《指南》强调根据收费行为的性质向会员公开和向社会公开，其目的就是为了避免利用协会资源、政府资源、行业影响力进行变相收费、利益输送，降低违规收费的风险，降低政府监管成本，促进协会商会自律机制和风险防范机制构建。

　　平等自愿原则。《指南》强调会费标准需要经过会员（代表）大会无记名投票表决通过，不得强制会员入会，多头收费（第十八、十九条），“不得强制或变相强制”服务，并以此“向经营主体收费或者变相收费”（第二十八条），不能强行摊派、“不得利用行政权力、行政影响力等强制服务并收费”（第二十九条）等等，指引行业协会商会尊重会员权利完善内部治理，打造社会公信力避免行政化倾向。

　　《指南》不具强制性，是行业协会商会收费行为合规作出的一般性指引（第五十四条），对收费行为的规范中不仅包含着法律规范，也包含着权力规范和伦理规范；重申了行业协会商会的社会可持续和经济可持续目标及其实现路径，不仅有规范视角也有服务和支持视角，是政府服务型监管的重要举措。《指南》有针对性地梳理了行业协会商会具体业务活动所产生收费的行为、类型和要求，把收费违规风险防控关口前移，是政府精准监管的重要举措。《指南》指引行业协会商会加强内部治理、防范违规风险，提高信息公开质量、强化社会监督，夯实市场监管。社会工作部、民政以及各业务主管单位、行业管理部门、相关职能部门的跨部门综合监管责任，完善了内部自律与外部监管联动的协同监管体系。《指南》的发布，对规范行业协会商会行为，发挥行业协会商会功能，促进行业协会可持续发展具有重要意义。（华北电力大学人文学院教授 朱晓红）