【引言】
2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”
【摘要】
环保设施是重要的民生工程，对于改善环境质量具有基础性作用。然而，部分地方在垃圾处理、危险废物处置等环保基础设施建设过程中，出现了明显的“邻避效应”，群众担心项目对健康、环境等产生负面影响，而产生抵触情绪。为有效破解“邻避”困境，2017年，原环境保护部、住房和城乡建设部在全国范围内启动环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放工作，引导公众积极参与环境保护，激发公众环境责任意识，推动形成崇尚生态文明、共建美丽中国的良好风尚。
江苏率先响应，2018年在全省确立了40个开放点，实现了设区市全覆盖。在已开放的环保设施中，常州市的垃圾焚烧发电项目表现较为突出。该项目将每月的第一个周末设为公众开放日，支持公众通过预约等形式进行参观监督，让公众近距离走进企业、了解企业，提高了生态文明意识，收获了环保体验，受到广泛欢迎，成为常州市乃至江苏省的工业旅游示范点。通过推进环保设施开放，越来越多从前“闲人免进”的设施单位变为向市民开放的“城市客厅”。这既保障了公众的知情权、参与权、监督权，让公众“眼见为实”，增进了公众对政府和企业的信任，有效破解“邻避”困境，还使公众成为监督污染治理的强大力量，创新了环境治理模式。
【 关键词 】环境保护 垃圾焚烧 公众参与
一、背景情况
党的十八大以来，党中央、国务院大力推动生态环境保护，美丽中国建设迈出重要步伐。党的十九大报告中，生态文明建设被列入中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局中，是继党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局后的重大战略安排。一系列的重大安排部署有效推进了我国生态环境保护工作的进程，取得明显成效，但也要清醒认识到当前环境形势依然严峻，环境治理任务仍十分艰巨。
环保设施和城市污水垃圾处理设施是重要的民生工程，对于改善环境质量具有基础性作用。然而，部分地方垃圾处理、污水处理、危险废物处置等项目出现了明显的“邻避效应”（Not-In-My-Back-Yard，指居民或当地单位因担心建设项目，如垃圾场、核电厂、殡仪馆等设施，对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情绪，滋生“不要建在我家后院”的心理，即采取强烈的和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为）。群众都支持污染治理，希望享受良好的环境公共服务，却不愿意把垃圾焚烧发电厂、通信基站建在自己的家门口。说明实现从“人人看到环境问题”到“人人参与解决环境问题”还有一个较长过程，需要我们主动加强引导、主动搭建平台、主动畅通渠道，着力构建“同向发力”的良好环境公共关系。
党的十九大报告明确提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，为我们提升环境治理能力、加快环境改善进程指明了方向、提供了遵循。推进环保设施向公众开放，是构建和完善环境治理体系的务实举措，是做好环保工作及其“放管服”、壮大环保产业的具体行动，也是使公众理解环保、支持环保、参与环保，凝聚社会共识、推进美丽中国建设的有效途径。2017年，原环境保护部、住房城乡建设部联合印发《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放的指导意见》，在全国范围内启动环境监测设施、城市污水处理设施、城市生活垃圾处理设施、危险废物和废弃电器电子产品处理设施等四类设施向公众开放工作，要求各类设施开放单位每两个月至少开放一次。对开放工作的组织领导、组织形式、舆论宣传、总结推动等作出了细致规定，推动公众开放工作常态化、规范化。2018年，两部委已陆续公布全国环保设施和城市污水垃圾处理设施开放单位635家，覆盖了全国30%的地级及以上城市，2019年比例将升至70%，2020年底前将达到100%。江苏2018年在全省确立了40个开放点，实现了设区市全覆盖。在已开放的环保设施中，常州市垃圾焚烧发电项目表现较为突出。
二、主要做法
常州市垃圾焚烧发电项目位于常州市武进区遥观镇，处于居民区、商业区、工业区和旅游景区四区交汇处。项目原址是一所环境卫生综合厂，该厂存在垃圾露天堆放、垃圾焚烧工艺落后等技术和管理问题，对周边环境产生了负面影响，加重了项目的“邻避效应”。项目所处城镇中心的特殊地理位置也给项目的建设及运营带来巨大压力。
“好是好，但不要建在我家后花园。”常州市垃圾焚烧发电项目筹建初始，当地群众对垃圾焚烧发电项目普遍存在担忧和顾虑，并认为垃圾焚烧发电项目会对周边环境造成严重影响，认为政府和企业会联手隐瞒相关信息。如何化开不信任的“坚冰”？常州采取的措施是以群众利益为准绳，充分尊重群众意愿。为此，常州市政府积极谋划，不断创新环境治理模式，与企业通力合作，积极奉行“走出去，请进来”开放策略，认真拓展沟通渠道，深入细致做好群众工作。主动上好“公开课”，提升公众对垃圾焚烧发电项目的认知。通过走访交流、圆桌对话等方式，与公众进行友好沟通、平等对话，有效化解矛盾和纠纷，增进公众的理解和支持，为项目的落地奠定了坚实的群众基础。同时，企业不断加强自身精细化管理，将项目所在地打造成工业旅游示范区，与周边社区建立了良好的邻里关系，有效破解了“邻避”困境，还积极推动了当地经济的可持续发展。
（一）走出去，请进来
唯有了解，才能信任。2006年，在项目建设前期，常州市政府组织当地村民前往上海、苏州、宜兴等地垃圾焚烧发电厂，参观标杆性的垃圾焚烧发电厂的规范运营。“走出去”，让公众眼见为实，减少了公众对垃圾焚烧发电项目的抵触心理，颠覆了公众对垃圾焚烧发电项目“脏、乱、差”的传统认识。项目建成后，全国各地政府部门、企业、社区居民等慕名而来。把一些垃圾焚烧发电项目周边的社区居民“请进来”，主动邀请他们亲身体验环保设施的建设和运行情况，消除不理解和不信任的抵触心理，帮助其他城市在建或停滞的项目有效破解了“邻避”困境。
为了让环保设施开放成为规定动作，2016年，常州市垃圾焚烧发电项目将每月的第一个周末设为公众开放日，公众可通过电话或电子邮件实名登记预约参观。截至2019年5月12日，已接待全国31个省区市2260批67322人次，接待国外21个国家104批483人。参观的人群中，既有普通市民，也有中小学生，年龄最大的93岁，年龄最小的不足5岁。很多市民带着孩子参观垃圾焚烧发电厂，本以为臭气熏天，口罩都随身备着，但走进之后，都表示眼见为实，跟之前想象的完全不一样，一些顾虑也随之消弭。
（二）打扫干净屋子再请客
常州市垃圾焚烧发电项目建设及运营中，坚持做到四个“经得起”：经得起“看”，打造美观和谐的花园式工厂；经得起“闻”，通过严格的运营管理避免有味有害气体；经得起“听”，用科学方法避免噪声扰民；经得起“测”，用环保技术创新树立行业高标准。
项目先后投入资金超过1亿元进行环保提标、环境提升、节能减排等厂区人性化技术改造，实现精细化管理，全力以赴确保安全、稳定运行、达标排放，确保垃圾焚烧发电厂与民为邻、和谐共存。
2011年，项目对烟气排放指标实行全面提标，将烟气排放标准提升为欧盟2000标准。2012年，结合常州市地域文化，对厂区外墙进行彩绘美化。2014年，对垃圾渗滤液处理站改扩建、烟囱美化。2015年，对主厂房内部实施美化、亮化工程。2016年，对冷却塔进行除雾改造。2017年，完成辅助燃烧器改造、“装树联”相关技术改造工作。2018年，完成垃圾运输栈桥封闭改造，有效保持垃圾仓负压状态，并积极引进垃圾仓除臭新工艺、新技术，确保臭气不外逸。
为改善厂区外的卫生环境，常州市城市管理局投入资金，更换并修复垃圾运输车辆，大大改善了垃圾运输车辆质量，减少跑、冒、滴、漏等现象，加大臭气外溢控制，优化垃圾车运输路线，加强对运输车辆监管和周边运输道路的保洁工作，消除垃圾运输车辆在运输过程中对周边环境可能产生的影响。
这些举措，改善了项目周边居民的生活质量，颠覆了人们对传统垃圾焚烧发电厂的印象。邻近的剑湖村村民说：“原来以为垃圾焚烧厂又臭又脏，根本踏不进脚，但进厂一看，完全改变了以前的认识。”
（三）上好“公开课”
开放是最好的“润滑剂”和“化解剂”，通过信息公开、实地参观、现场讲解演示等方式，让公众了解垃圾产生、收集、转运、处理的全过程，增强公众对垃圾处理设施的科学认知和监督意识。
主动公开，民主监督开放化。常州市利用互联网等技术建立全过程的监督体系。常州市垃圾焚烧发电项目烟气排放的各项指标与常州市环保部门实时在线联网，主动接受政府部门的监督。常州市城市管理局设立项目运营监管办公室，长期派驻4名工作人员全过程监管项目运营情况，包括焚烧效果、环保排放、污水处理、垃圾进厂数量、对周边的环境影响等，并实行月度考核机制，确保项目长期稳定运行、达标排放。厂区大门外竖立醒目的LED液晶显示屏幕，显示工厂高标准的、实时的烟气排放指标，24小时不间断接受公众监督。自2017年1月1日起，在线烟气排放小时均值向社会公示。
全力保障，开放工作制度化。在生态环境部、住房与城乡建设部的指导下，项目成立由管理层任组长、分管部门和相关业务部门负责人任成员的领导小组，为公众开放活动顺利开展提供强有力的组织保障。制定了《公众开放接待管理办法》，将接待方式、各部门职责、后勤保障等内容规范化、制度化。各项目建立以综合管理部为主体、生产及技术骨干参加的专（兼）职讲解员队伍，统一培训、统一考核、挂牌上岗。
用心组织，开放流程规范化。为直观形象地向参观者展示项目情况，普及环保知识，精心设计了参观路线，打造了专门的参观通道。厂区大门设有电子大屏，用于公示环保指标。参观者进入后，首先接受安全教育和观看宣传片；走过参观走廊，两侧墙上是工艺流程及设备图，通过大幅玻璃窗可以更好地看到核心设备的工作状态；中控室大屏显示设备运行数据，满足参观者的探求欲与好奇心；有条件的项目，设有项目概况介绍、全景航拍及生产大数据；展厅展出项目建设历程、垃圾或污水处理过程中使用的耗材，还设置了科普性、互动性较强的环保小游戏。
精心设计，宣传方式多元化。针对学生、政府、专家等不同来访群体设计了不同的接待方案。设有参观通道、建有多媒体教室、沙盘模型、LED显示屏等，统一制作了中英文构筑物解说牌、标识牌、安全警示牌，并定期更换宣传内容。将公众开放内容设计制作成宣传展板，在“世界水日”“世界地球日”“世界环境日”等重大环保节日组织员工进社区、进校园开展环保科普宣传活动，提高公众对生态环境保护的关注度和支持度。
（四）跟着垃圾去旅行
常州市垃圾焚烧发电项目将每月的第一个周末设为公众开放日，支持公众通过预约等形式现场参观监督环保设施，让公众近距离走进企业、了解企业，提高了公众环境意识，收获了新奇的环保体验，受到广泛欢迎，2017年被评为江苏省工业旅游示范点，前来参观的公众人数逐年增长。项目还组织开展“跟着垃圾去旅行”等一系列环保科普主题实践活动，让孩子积极参与进来，学习垃圾分类知识，做到寓教于游、寓教于乐。
常州市垃圾焚烧发电项目在建设初期就设计了公众观摩的基础设施，为后续发展工业旅游奠定了基础。通过美化厂区环境完善旅游基础设施，将工厂风貌、垃圾焚烧知识、工厂生产过程、工人工作场景展现给公众，增进了公众对垃圾处理设施的了解，让大家了解如何让垃圾“变废为宝”，使工厂成为一座特色的环境教育基地。同时，成立工业旅游管理组织机构，设立公众服务中心，配备公众咨询台等服务设施，设计制作全景导览图等各类标识牌，还提供特色环保纪念品。
走进厂区，除了蓝白色外墙的厂房，令人印象最深刻的是办公楼屋顶的鸽子家园，成群的鸽子每天在这里翱翔、嬉戏，项目相关负责人说：“鸽子对空气污染比较敏感，可以在这里‘安家落户’，是厂区空气质量的证物，这些鸽子深受公众的喜爱。”办公楼南侧，有一条人工景观河，群鱼戏水，假山池沼、亭台楼阁、湖堤曲径、小桥流水交织，尽显江南古典园林之美，数十种花卉树木把这里编织成一个花园式工厂。
2017年6月，打造“树环保之风，迎美好明天”为主题的环保旅游活动，并开通了五条亲子游路线。2018年，开展研学旅游活动。2019年，在常州城市管理网站及常州经济开发区工业旅游公众号上新增预约参观报名通道，让公众多渠道、多角度了解信息。
（五）村企和谐一家亲
常州市垃圾焚烧发电项目在建设运营过程中，综合考虑当地社区及村民等不同主体的利益需求，通过增加就业机会、村企共建、定期座谈交流等活动，积极打造“政—企—民”利益共同体，实现了与当地社区及居民和谐共存、和谐发展的目标。
让群众有充足的获得感，好事才能最终办好。项目建设前，积极与周边居民进行交流互动，结合实际需求为居民提供就业机会。同时，加强与厂区周边居民联动，资助改善周边社区公共资源配置，使项目真正融入社区，实现项目与周边10万居民和谐相处。
项目建成以来，常州市政府与企业协同推进，建立多维度“政—企—民”信息沟通渠道与机制。常州市各相关部门（宣传、公安、环保、城管、各大媒体等）与企业建立维稳联系平台和沟通机制。当地镇党委、镇政府及镇各相关部门（综合科、环保科、派出所等）也与企业建立紧密联系与沟通机制。剑湖村委、钱家塘社区、河苑家园社区等村（社区）还与企业建立定期沟通联系机制和居民定期参观座谈机制，合作共建村（社区）环保科普教育基地、遥观中学德育实践基地、河苑社区环保教育基地、武进区科普教育基地，形成发展共谋、责任共担、成果共享的工作局面。
常州市垃圾焚烧发电项目位于居民区中心，以“让政府放心、让群众满意”为宗旨，在推进垃圾能源化、减量化、无害化的同时，积极履行社会责任，主动向公众开放，接受社会监督。十多年来严格规范管理，没有收到一起环境污染投诉，与周边社区居民邻里和睦、和谐共处。项目不仅面向公众开放，更成为常州市一张亮丽的“城市旅游名片”。项目所带来的旅游效应拉动了厂区周边餐饮业、酒店的消费，推动了服务业的蓬勃发展，为国内垃圾焚烧行业的发展和化解“邻避效应”起到了良好的示范效应。同时，为当地居民创造了就业机会，增加了居民收入，实现了经济发展与环境保护协同共进，最终达到环境效益、经济效益与社会效益的共赢，对企业、行业和社会产生了深远的影响。项目先后被列为全国绿色产业化示范单位、江苏省工业旅游示范区（点）、全国环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放单位等。众多国内外参观者慕名而来，有政府部门代表、企业同行、媒体记者、社会组织代表、学校师生、社区居民等。项目通过开放，让公众眼见为实，变公众对环保知识的不了解为了解，变公众对政府与企业的不信任为信任，化“邻避”为“邻利”，从原来的“闲人免进”变成现在让市民参观的“城市客厅”，是转变发展理念、创新治理模式的生动实践，有利于企业更好地落实环保主体责任，进一步提高环境管理能力，还可以帮助更多的公众增强生态环境保护意识，提高生态环境保护素养，赢得公众对于企业管理和行业持续发展的认识，成为环境治理走向成熟的重要标志。
三、经验启示
当前，生态环境保护正处于“三期叠加”的关键时期，我国生态环境保护工作仍面临多重挑战，一些结构性、瓶颈性、体制性问题还未得到根本解决，给环境治理和社会治理带来很大的压力和挑战。生态环境问题本质上也是社会问题。环境污染问题的形成，来源于各社会主体环境行为的叠加，而环境问题的改善，要依靠各社会主体的共同参与。除了有效发挥国家行政手段和市场力量之外，还要充分动员社会力量开展生态环境治理工作。在创新治理模式、破解“邻避”困境方面，常州市的工作思路及方法措施给政府部门和企业很多启迪，是接地气、可学习、可复制的经验。
（一）坚持以人民为中心，是破解“邻避”困境的重要法宝
环保设施是事关群众生活的基础设施。环保设施的建设及运营要始终坚持以人民为中心的根本立场，把群众当成“自己人”和“知情人”，尊重群众的合理诉求，维护群众的切身利益，对群众关心的环境问题逐条梳理、逐条解决，消除群众对环保设施建设的抵触情绪和安全顾虑，广泛征求群众的意见建议，求得群众信任的“最大公约数”。通过与群众面对面的沟通、心贴心的交流、实打实的服务，不断提升群众的获得感和满意度。环保设施向公众开放，拓展了公众参与生态环境保护的渠道，既保障了公众知情权、参与权和监督权，又增强了公众对生态环境保护的理解和支持，更激发了公众保护生态环境的积极性和主动性。同时，也可以有效降低公众因“邻避效应”所产生的疑虑。
（二）强化政府主导作用，是破解“邻避”困境的有力保障
推进环保设施开放是贯彻落实党中央决策部署、创新环境治理体系的有力行动，是培育生态文化、构建美丽中国全民共同行动体系的重要举措，是促进行业持续健康发展、化解“邻避”问题、防范环境社会风险的积极方略。环保设施开放需要政府、企业、社会组织和公众共同努力，形成合力；政府要发挥主导作用，转变治理方式，增加信息公开度，加大对企业的监管力度，强化顶层设计，为环保设施开放提供系统完备的制度供给和有力有效的政治保障；健全公众参与机制，畅通公众参与渠道，充分发挥社会组织的积极作用，鼓励社会组织和公众主动参与，成为解决环境问题的参与者、贡献者；积极引导公众自觉践行绿色生活方式，增加绿色供给，加强宣传引导，发挥先进典型示范引领作用，构建生态环境保护社会行动体系。
（三）发挥企业主体作用，是破解“邻避”困境的关键因素
环保设施开放是企业的义务和责任。长期以来，企业习惯在四面高墙之内生产经营，与周边群众“不相往来”，造成企业和社区居民之间的信任缺失，双方缺乏沟通互动的基本能力，难免产生“建哪儿我不管，反正别建我家附近”的“邻避”问题。推倒企业和公众之间的有形与无形之“墙”，打开大门，让公众走进企业，了解环保设施的运行和污染控制状况，用诚意换来理解与信任，是破解“邻避”困境的重要办法，也是环保企业的“分内之事”。开放既是企业绿色发展的“助推器”，也是检验企业绿色转型成效的“试金石”。让污染治理设施在群众监督之下运行，有助于企业进一步增强内在的治理动力和压力，促进企业提高自身的环境管理水平，在未来市场竞争中占得先机、取得优势，促进企业持续健康发展。
（四）打造利益共同体，是破解“邻避”困境的有效方法
“大河有水小河满，小河有水大河满。”习近平总书记在博鳌亚洲论坛2015年年会开幕式上强调：“只有合作共赢才能办大事、办好事、办长久之事。要摒弃零和游戏、你输我赢的旧思维，树立双赢、共赢的新理念，在追求自身利益时兼顾他方利益，在寻求自身发展时促进共同发展。”“邻避”冲突的实质是政府、企业和公众三方利益主体之间的利益博弈。在无法完全消除邻避型项目负面影响的情形下，建立“谁受益谁补偿、谁影响谁受偿”的利益调节与平衡机制是化解公众阻力的有效措施，能够增强群众的安全感和获得感。环保设施建设及运营要统筹兼顾当地经济发展与人民群众的利益，以环境综合治理替代单一的污染物处理，融污染物处理与休闲景观建设、社区营造于一体，让公共设施与居民、社区形成利益共同体，实现共建共治共享。
习近平总书记指出，经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调。环保设施建设及运营要统筹兼顾环境效益、经济效益和社会效益，使环保设施成为多方共赢的优质公共空间。通过推进环保设施开放，一座座“闲人免进”的环保封闭场所被改造成了向市民开放的“城市客厅”，一个个“邻避”问题被化解于无形，也让公众成为监督污染治理的一支强大力量，创新了环境治理模式，实现在开放中促进理解、在理解中促进共治、在共治基础上实现共享，推动形成崇尚生态文明、共建美丽中国的良好风尚。
(来源：生态环境部 选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版)
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