当前，我国就业形势总体稳定，产业升级与就业规模扩张的协同性不断增强，但就业结构性矛盾依然突出。“十五五”规划纲要围绕促进高质量充分就业作出部署，提出“深入实施就业优先战略，坚持扩大就业容量和提升就业质量相结合”。近日，国务院印发《实施就业优先战略“十五五”规划》，强调“加强产业和就业协同”。产业是就业的基础，如何提升产业带动就业的能力、稳住就业基本盘？本期特邀专家围绕相关问题进行研讨。
稳定劳动密集型行业就业规模
劳动密集型行业用工情况如何？为何需要稳定劳动密集型行业就业规模？
曹佳（中国劳动和社会保障科学研究院就业创业研究室研究员）：劳动密集型行业是依据生产要素投入结构划分的产业类型，指生产经营过程中劳动力要素投入占比显著高于资本、设备、技术等生产要素，资本有机构成偏低，产品总成本中人工薪酬支出占比远高于固定资产折旧、设备购置与研发投入的行业门类，是吸纳就业的重要载体。其涵盖的领域比较广泛，一二三产业均有所涉及。例如，第一产业的规模化种植养殖、农产品初加工等；第二产业的纺织服装、鞋帽皮具等传统加工制造领域，建筑施工、装修装饰等土木建造领域；第三产业的餐饮住宿、家政保洁、仓储快递等民生服务领域。
长期以来，劳动密集型行业是我国稳就业、促增收的压舱石，在就业扩容、区域协调等方面发挥着重要作用。一是吸纳就业贡献突出。据国家统计局数据，2025年末我国城镇就业人员总量47535万人，其中制造业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业以及居民服务、修理和其他服务业等劳动密集型行业就业人数超四成。二是对重点群体就业的托底作用明显。劳动密集型行业对学历和技能的门槛要求相对灵活，为农村转移劳动力、城镇就业困难人员、大龄劳动者等群体提供了大量适配岗位，有效缓解了结构性就业压力。三是促进区域协同发展成效显现。中西部地区通过承接东部劳动密集型产业转移，形成了如江西赣州纺织服装集群、河南商丘制鞋基地、四川宜宾动力电池基地等特色产业带，既降低了企业用工成本，又带动了当地就业与经济社会发展。四是新业态蓬勃发展拓宽就业渠道。平台经济等新业态催生了外卖配送、网约车、直播电商等新型劳动密集型岗位，为不同年龄、技能层次的劳动者提供了灵活多样的就业选择。
稳定劳动密集型行业就业规模，是基于我国国情的现实选择。其一，契合人口与劳动力结构状况。当前我国总人口和劳动力规模仍处高位，城镇新增就业每年稳定在1200万人以上。劳动密集型行业单位投资创造的就业岗位远超资本密集型行业，是缓解就业总量压力的重要依托。其二，夯实产业转型升级根基。我国正处在由制造大国向制造强国迈进的关键阶段，资本和技术密集型产业的培育和发展需要时间，劳动密集型行业仍是吸纳中低技能劳动力的“蓄水池”。其三，兜牢基本民生底线。劳动密集型行业多与人民生活息息相关，其就业稳定性直接影响居民收入预期和消费信心。尤其在县域经济中，劳动密集型行业往往是财政和居民收入的主要来源，也是保障民生的重要基础。其四，立足全球产业链布局的现实考量。尽管部分劳动密集型产业向东南亚转移，但我国在产业配套、工人素质、基础设施等方面的综合优势仍不可替代。稳定劳动密集型行业就业规模，有利于巩固我国在全球供应链中的地位。
需要看到的是，当前劳动密集型行业发展与用工面临着一些困难和挑战。例如，成本压力持续加大，土地、用工、环保等成本上升挤压利润空间，部分企业存在压缩用工、外迁产能意愿。又如，数字化转型较慢，部分中小微企业缺乏资金和技术支持，智能化改造难度较大，劳动者技能更新滞后于转型进程中岗位迭代速度。再如，外部市场需求波动，外贸型加工企业订单不稳定，用工季节性波动明显。此外，用工规范性不足，劳动权益保障存在薄弱环节。
稳定劳动密集型行业就业规模，要把《实施就业优先战略“十五五”规划》提出的部署要求落到实处，坚持“强政策、促转型、优服务、提技能、兜保障”五维发力，统筹产业存续升级与就业规模稳固发展。
第一，精准落实援企稳岗政策，多元化扩大就业机会。落实稳岗返还、税费减免、一次性扩岗补助和技能提升补贴等政策。支持传统制造企业探索定制化生产、文创设计等新岗位。扶持养老、育幼、家政、物业等民生服务业扩容。
第二，双向拓展国内外两个市场，以国内国际双循环对冲订单压力。面对外需走弱趋势，支持外贸型劳动密集型企业深耕新兴经济体等多元海外市场，搭建内外贸同线同标同质转化渠道。
第三，稳妥推进产业梯度布局，以均等化就业公共服务融入全国统一大市场。支持中西部承接东部产业转移，健全跨区域岗位信息共享与社保关系转移接续机制，打破地域壁垒，确保劳动者“流动不流失”。
第四，以技能培训适配产业转型，夯实人力资源基础。建立“企业点单、部门派单、机构接单、市场签单”闭环机制，推广“师带徒”与工学交替模式。强化标准化作业与工匠精神培育，实现“培训即上岗、转岗即胜任”。
第五，压实企业主体责任，保障劳动者权益。督促企业规范用工，畅通养老、医保等跨地区转移接续。扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点，以权益稳岗位、以服务留人才。
扩大服务业就业容量
服务业就业带动能力强体现在哪些方面？扩大服务业就业容量应如何发力？
李俊（商务部研究院国际服务贸易研究所所长、研究员）：服务业是国民经济的重要组成部分。从产业转型升级的趋势看，服务业在经济增长和就业创业中的贡献持续提升是产业结构演进的一般规律。党的十八大以来，我国服务业规模稳步扩大，质效持续提升，在支撑产业升级、满足民生需要等方面发挥了重要作用。
从就业吸纳能力看，服务业具有就业容量大、适配群体多、就业方式灵活等特点，从高端技术技能人才到普通劳动者都能在服务业中找到适合的岗位。新的服务形态层出不穷，催生了网络主播、外卖骑手、视频创作者等大量新职业。
从国家政策导向看，国务院印发的《关于推进服务业扩能提质的意见》提出，到2030年服务业总规模迈上100万亿元台阶。这意味着“十五五”期间服务业还有近20万亿元的增长空间，将释放巨大的就业增量。《实施就业优先战略“十五五”规划》围绕加强产业和就业协同作出部署，强调扩大服务业就业容量。
我国服务业就业带动能力显著增强，取得积极成效。其一，服务业已成为吸纳就业的主渠道。2025年末，服务业就业人员达35798万人，占全国就业人员的比重为49.4%，稳居三次产业首位，为稳定就业大盘提供了关键支撑。其二，生活性服务业就业规模持续扩大。生活性服务业就业门槛相对较低，是吸纳农村转移劳动力和灵活就业人员的主要渠道。例如，文旅等服务领域，涌现出景区营销推广师、旅拍定制师等新职业新工种；餐饮、家政等服务领域，吸引大量农村转移劳动力就业。其三，生产性服务业扩能提质带动高质量就业。生产性服务业吸纳了大量高技术、高素质就业人员，是高校毕业生就业创业的重要领域。例如，信息传输、软件和信息技术服务业连续9年保持两位数增长。
也要看到，服务业在吸纳就业方面仍面临短板弱项，在一定程度上制约了就业容量进一步扩大。一是服务业就业占比仍有较大提升空间。服务业吸纳就业的潜力尚未充分释放，就业占比与服务业增加值占比之间仍存在较大差距，这意味着服务业的就业带动效应尚未与产业规模同步提升。二是服务领域就业需求不足与人才供给缺口并存。受制于服务业发展不充分，就业需求有待进一步释放。同时存在从业人员职业技能水平参差不齐、社会认可度不高、职业吸引力不足、流动性大等问题，“有岗无人”和“有人无岗”并存的结构性矛盾突出。例如，在家政服务领域，养老护理员、育婴员等岗位长期位列全国“最缺工”职业排行榜前列，相关职业资格和技能评价体系存在短板。三是人才培育与供需对接机制尚不健全。适应服务业高质量发展的复合型专业人才培育机制亟待完善，细分领域的精准化就业公共服务和招聘服务供给有待优化。职业院校专业设置与产业需求对接不够紧密，职业技能等级证书、培训证书认定体系等亟须加快完善。
扩大服务业就业容量，既是稳就业的现实选择，也是实现高质量充分就业的必然要求。面向“十五五”，需从以下方面着力，更好发挥服务业带动就业扩容的作用。
第一，以服务业扩能提质加快释放就业扩容潜能。在家政服务领域，以家庭保洁、整理收纳等多元化家庭服务需求为牵引，培育形成一批有影响力的家政龙头企业和特色家政劳务品牌。在养老托育服务领域，积极开发老年照护、母婴护理等相关就业岗位。在文旅体育服务领域，丰富高品质文化和旅游产品供给，延伸“吃住行游购娱”全产业链条。在住宿餐饮服务领域，支持企业品牌化、标准化、连锁化发展，有效提升就业质量。在生产性服务领域，加快培育一批服务业骨干企业，提高对技术技能型人才的吸引力。
第二，优化服务业人力资源供给。加强职业技能培训与认证，以深入实施“技能照亮前程”培训行动为牵引，广泛开展职业技能提升行动。完善订单式、定向式培训，推动产教融合与校企联合培养。鼓励职业院校与产业需求对接，科学设置护理、幼儿教育、健康服务与管理等专业。加快建立家政服务、养老护理等服务领域职业技能标准与认证体系，将职业技能等级与薪酬待遇、职业发展挂钩，增强行业对劳动者的长期吸引力。
第三，加强供需对接与就业服务。强化就业公共服务，为服务业企业和求职者搭建精准对接平台。推动数字赋能，鼓励公共就业服务平台互联互通，推进线上线下一体服务。联合开展分领域特色化招聘，满足服务业季节性用工需求。建立家政服务供需数字化平台，促进服务人员与家庭需求高效匹配。加强区域间劳务协作，建立服务业劳动力跨区域流动对接机制，促进农村转移劳动力向家政、养老、托育等服务领域有序转移。
挖掘新兴领域吸纳就业潜能
新兴领域主要涵盖哪些方面？如何促进其提供稳定的就业岗位？
渠慎宁（中国社会科学院工业经济研究所研究员）：新兴领域既包括以新一代信息技术、新能源、新材料、机器人、生物医药等为代表的战略性新兴产业，也包括量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业。
新兴领域产业大多技术密集、资本密集，虽不像劳动密集型行业直接吸纳大量就业，但其就业带动能力并不弱，主要体现为研发设计、系统集成、场景运营等环节的岗位链条不断延长。挖掘新兴领域吸纳就业潜能，关键不在于简单寻找新的用工大户，而要把产业升级过程中的新技术、新场景、新模式转化为可持续、可成长的就业岗位。这就意味着，新兴领域的就业潜能，不是靠低成本劳动力扩张，而是靠产业链细分、服务链延伸和职业体系重构来释放的。
从现实基础看，我国新兴领域已具备较强的就业承载条件。国家统计局数据显示，2024年我国“三新”经济增加值为24.29万亿元，占国内生产总值比重达18.01%。2025年，产业向新向优趋势更为明显，规模以上工业中装备制造业增加值增长9.2%，高技术制造业增加值增长9.4%，战略性新兴服务业企业营业收入增长9.3%，高技术服务业企业营业收入增长7.9%，新能源汽车产量超1652万辆，服务机器人、工业机器人、3D打印设备等产品产量保持较快增长。这表明，围绕新产业、新业态、新商业模式形成的就业空间，既来自制造环节，也来自服务环节，更来自两者融合后形成的新职业、新工种以及新创业机会。这种就业带动作用，在一些重点领域已较为清晰。例如，在新能源汽车领域，产业发展不仅扩大了整车制造岗位，也带动动力电池、车载芯片、智能座舱等环节形成新的岗位需求。又如，在低空经济领域，伴随无人机规模的扩张，增加的不只是飞手岗位，还包括航线规划、应急救援、物流配送等一系列复合型岗位。人社部发布的新职业中，生成式人工智能系统测试员、无人机群飞行规划员、氢燃料电池测试员等上榜，这反映出产业变革对就业结构的重塑，也为高校毕业生、技能劳动者以及转岗人员等提供了新的就业通道。
一般来说，新兴领域吸纳就业的潜能并不会自动转化为现实岗位。有些地方和企业更重视项目投资、产值规模和技术突破，而对就业岗位开发、技能供给匹配和劳动者成长通道考虑不足，容易出现产业发展快而就业带动不足、企业缺人但劳动者难就业的现象。新兴领域往往具有跨学科、复合型、迭代快的特点，而传统职业教育和培训体系更新滞后，部分高校毕业生缺少工程化、场景化、工具化的能力，传统产业劳动者也缺乏数字技能和设备运维素养。此外，未来产业技术路线尚不确定、商业模式尚未成熟，如果片面追逐前沿概念，不重视应用场景和产业配套，也难以形成稳定就业。
新兴领域代表着产业发展的方向，也应成为高质量充分就业的重要支撑。挖掘新兴领域吸纳就业潜能，需改变就产业谈产业、就就业谈就业的惯性思维，要在产业政策中嵌入就业目标，在就业政策中把握产业趋势，在人才培养中面向真实场景，让产业升级的过程服务于劳动者，通过创造高质量就业岗位、提升技能匹配度、完善劳动者权益保障等，实现产业发展与民生就业协同共进。具体来看，可从以下两方面发力。
一方面，发展产业与开发岗位同步谋划。各地在布局人工智能、机器人、生物制造等产业时，要避免只列项目清单和企业清单，需同步形成岗位清单、技能清单和培训清单。需要注意的是，并非所有地区都要去做原始创新和全产业链竞争，更现实的路径是结合自身产业基础和应用场景，找准可落地的细分环节。例如，在制造业基础较好的地区，可围绕智能装备、关键零部件、检验检测等做强配套就业；在农业和文旅资源丰富的地区，可围绕低空巡检、智慧农业、健康服务等拓展就业场景；在高校和科研资源集中的地区，可发展概念验证、中试服务、数据标注与模型评测等专业服务岗位。
另一方面，把职业能力建设放到更突出位置。对新职业、新工种，需加快制定职业标准、培训大纲和评价规范，鼓励龙头企业、职业院校、行业协会共同开发课程，把企业真实项目、真实设备、真实流程引入培训。公共就业服务也要转向对新兴领域就业岗位的需求监测、能力诊断和转岗辅导，帮助高校毕业生和传统产业劳动者找到可进入的就业路径。对人工智能等可能带来岗位替代的新技术，可探索“人机协同”的工作模式，引导企业把新技术应用于提高劳动效率、降低工作强度、拓展服务半径上，而不应简单压缩就业岗位。持续加强新就业群体服务管理，使新职业既有发展和活力，更有规范和保障。
