就货币政策力度而言，2020年，M2与社会融资规模余额同比增速都显著提高，较好地实现了政府工作报告制定的“明显高于去年”的目标。就财政政策力度而言，2020年较好地实现了政府工作报告所要求的“积极的财政政策要更加积极有为”的目标。总体而言，2020年货币政策和财政政策力度都明显加大，为宏观政策有力实施提供了重要保障。

　　宏观经济政策（简称宏观政策）对于一个国家的经济稳定和金融稳定至关重要，对当前中国而言尤其如此。一方面，疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，要想实行经济平稳健康进而在2035年基本实现社会主义现代化目标，需要经济保持一定增速，因此很有必要运用宏观政策“稳增长”。另一方面，要统筹发展和安全，特别是有效防范化解各类经济金融风险，有效运用宏观政策确保实现十九大报告提出的“守住不发生系统性金融风险的底线”等重要目标。

　　本报告在“大宏观”视角下，结合宏观经济理论与中国国情，从“政策目标设定的合理性”、“政策整体效果”、“政策力度”、“政策传导效率”、“政策空间”、“预期管理”、“政策协调性”七个维度对2020年宏观政策尤其是货币政策和财政政策进行系统评价。由此，能够发现宏观政策制定和实施过程中的成功经验和有待改进之处，从而更好地实现“稳增长”和“防风险”等重要目标。

　　宏观政策目标设定的合理性评价

　　宏观政策目标主要包含经济稳定与金融稳定。就经济稳定而言，宏观政策旨在实现增长稳定、就业稳定与物价稳定，每年的政府工作报告都会设定经济增速、城镇新增就业人数和失业率、物价涨幅的目标值。就金融稳定而言，宏观政策旨在防控金融风险，从而维护金融体系的稳定运行，近年来的政府工作报告还对金融风险防控作出了明确要求。本报告基于2020年政府工作报告设定的目标，对其合理性进行评价。

　　第一，考虑到疫情冲击下经济运行存在较大不确定性，2020年没有明确设定经济增速目标值具有合理性，但仍然高度重视经济增长。2020年政府工作报告指出，“没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素”。这一考虑是合理的。不过，从对赤字率等其他经济指标的设定，可以大概推算出2020年名义GDP增速要达到一定水平，说明仍然高度重视经济增长。这是因为，从短期来看，经济增长是完成“六稳”、“六保”工作的重要保障，而从中长期来看，中国面临到2035年要基本实现社会主义现代化等重要任务，这也要求经济增速保持在一定水平。

　　第二，2020年城镇调查失业率上调了0.5个百分点，既充分考虑了疫情冲击影响，也体现了宏观政策的积极立场。2020年政府工作报告将城镇调查失业率设定为6%左右，比2019年上调了0.5个百分点。考虑到当时疫情发展存在较大不确定性，以上设定是合理的。在疫情冲击之下，城镇调查失业率目标值的上调幅度仅为0.5个百分点，充分体现了政府积极运用宏观政策缓解就业压力的决心。

　　第三，2020年CPI目标涨幅上调了0.5百分点，这主要考虑到了年初食品价格上涨以及积极宏观政策实施可能带来的通胀压力，具有合理性。不过，由于CPI包含易受季节性与随机性因素干扰的食品与能源价格，具有较强的波动性。宏观政策更应该关注剔除食品和能源价格的核心CPI，未来应该明确设定核心CPI的目标值。维护食品价格稳定属于国家治理层面的任务，不应主要依靠宏观政策对CPI目标的调控来实现，而应依靠产业政策与社会政策加以应对。

　　第四，2020年突出强调“加强金融等领域重大风险防控”与“坚决守住不发生系统性风险底线”，具有较大的必要性。2008年全球金融危机的爆发使得社会各界普遍意识到，宏观政策既需要保证经济稳定，也需要保证金融稳定。由于货币政策和财政政策在实现经济稳定的同时难以兼顾金融稳定，宏观审慎政策成为实现金融稳定的核心政策工具。近年来，中国对金融稳定的重视程度不断提高。考虑到中国仍面临债务风险、房地产泡沫化风险等多方面金融风险，2020年政府工作报告强调重视金融稳定，是有必要的。

　　宏观政策整体效果评价

　　本报告从经济稳定和金融稳定两个方面对2020年中国宏观政策整体效果进行评价，着重分析宏观政策追求的核心目标是否顺利实现。

　　就经济稳定而言，疫情冲击下的2020年中国经济增速实现了阶梯式快速回升，成为全球唯一正增长的主要经济体，殊为不易。2020年一季度中国经济增速受疫情冲击下滑至-6.8%。随着宏观政策的积极应对，工业与服务业生产迅速恢复，四季度经济增速已回升至6.5%，全年经济增速也达到2.3%。产出缺口已经从一季度的-12.8%左右回升至四季度的0.7%左右。2020年，中国不仅是全球唯一实现正增长的主要经济体，而且高于其他主要经济体至少5个百分点，在全球范围内一枝独秀。但是，正如2020年底中央经济工作会议提出，“疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复基础尚不牢固”。一是，消费与投资需求的增长动力依然不足，表现为居民人均消费支出增速与民间投资增速较为低迷。二是，核心CPI、PPI与GDP平减指数均处于低位，对经济复苏的可持续性产生一定影响。三是，部分中低收入群体收入增速下降，部分中小企业生产经营压力依然存在。四是，潜在增速与长期合理潜在增速之间的缺口（潜在增速缺口）呈扩大态势。“十三五”时期中国的潜在增速缺口平均为-0.4%，比“十二五”时期扩大了0.2个百分点。

　　就金融稳定而言，2020年外汇风险和不当金融创新风险有所缓解。首先，外汇风险显著下降，主要表现在人民币汇率的走强以及外汇储备规模稳中有升。截至2020年末，我国外汇储备达到3.2万亿美元，显著高于使用IMF风险加权法测算得到的“安全线”（1.4万亿至2.2万亿美元），为防范外汇风险提供了坚强后盾。同时，互联网金融风险大幅压降，部分金融乱象得到有效治理。不过，房价泡沫化风险、金融体系的信用风险和流动性风险以及居民、企业和政府部门的债务风险仍然需要高度重视并加以防范。

　　政策力度评价

　　政策力度是宏观政策调控效果的重要决定因素。就货币政策力度而言，第一，数量型货币政策力度较为充裕。2020年，M2与社会融资规模余额同比增速都显著提高，较好地实现了政府工作报告制定的“明显高于去年”的目标。不仅如此，2020年M2同比增速与名义GDP增速的差额（7.6%）与2016年至2019年的平均值（-0.5%）相比也明显升高，表明数量型货币政策的逆周期调节力度较大。第二，价格型货币政策的力度在上半年明显加大，但是下半年恢复常态的步伐偏快。以DR007为代表的货币市场利率在2020年初明显下降，但是5月份之后有所反弹。与之类似，信贷市场实际利率（金融机构一般贷款加权平均利率扣减核心CPI）在2020年上半年略微下降，但是下半年有所升高。

　　就财政政策力度而言，2020年较好地实现了政府工作报告所要求的“积极的财政政策要更加积极有为”的目标，不过财政支出进度偏慢，对财政政策的力度产生了掣肘。第一，实际赤字率达到了“十三五”时期的高点。2020年前三季度，调整后的一般公共预算赤字率为4.73%，调整后的一般公共预算与政府性基金预算赤字率之和为7.91%。第二，宏观税负降至“十三五”时期的最低点。2020年前三季度宏观税负（“（一般公共预算收入+政府性基金收入）/GDP”）为27.15%，比“十三五”期间的平均水平下降了2.18个百分点。不过，2020年的一般公共预算支出实际增速和政府性基金预算支出增速均低于中央制定的目标值。此外，2016年至2019年“一般公共预算支出+政府性基金支出（扣除成本）”增速与名义GDP增速差额的平均值是3.27%，而2020年前三季度只有3.12%。可见，财政支出政策的逆周期调节力度还有待提高。

　　总体而言，2020年货币政策和财政政策力度都明显加大，为宏观政策有力实施提供了重要保障。不过，仍然存在改进空间，尤其是价格型货币政策的力度需要进一步加强，财政支出力度需要进一步加大、进度也需要进一步加快。

　　政策传导效率评价

　　2020年货币政策的传导效率有所增强。货币政策传导机制主要包括三个环节：央行货币政策操作是否能够顺利调节银行部门流动性；银行部门是否能够顺利地将资金释放给企业和居民部门；企业和居民部门是否真正将所筹集资金用于生产性投资和消费活动。2020年，央行通过降准和降息等操作较好地提高了银行部门资金可获得性并降低了资金成本，同时全社会新增信贷大幅增加，流向房地产的新增信贷占比不断下降，可见货币政策在前两个环节的传导效率有所改善。一方面，金融对实体经济的支持力度显著增强，另一方面，民间投资和居民消费相对低迷，意味着货币政策在第三环节的传导效率仍然有待提高，这主要由长期存在的结构性问题所致，单靠货币政策难以解决。

　　财政政策的传导效率有待提升。评估财政政策传导效率的关键在于判断政府支出、减税等举措能否有效带动全社会的投资需求和消费需求。2020年积极财政政策对国有控股投资的带动作用较为明显，但是对民间投资和基建投资的带动作用有待改善。此外，积极财政政策对居民消费的带动作用同样有待改善。

　　政策空间评价

　　货币政策空间有所收窄，但是国外货币政策环境较为宽松，因此中国货币政策的实际可操作空间仍然较为充裕。就数量型货币政策而言，中国金融机构的平均法定存款准备金率已经由2018年初的14.9%降至2020年底的9.4%。就价格型货币政策而言，截至2020年末，MLF利率和OMO利率都降至了“十三五”时期的低位。由此，降准和降息空间均有所收窄。不过，2020年多国大幅降息，从而使得中国货币政策的实际可操作空间事实上反而有所增加。

　　财政政策空间仍然较为充裕。近年来政府债务率不断提高，2020年由于抗击疫情需要，涨幅尤为明显。未来，老龄化等因素还将促使中国政府债务率进一步升高。不过，由于中央政府债务占比偏低（中国为43%左右，而发达经济体通常为90%左右）和外债占比偏低（中国仅为3.5%左右，而爆发欧债危机的国家高达75%左右）这两大特征的存在，中央政府部门仍然具有一定的加杠杆空间，从而拓宽了中国财政政策的实际可操作空间。

　　预期管理评价

　　预期管理的核心是通过加强对公众的信息沟通，对公众预期形成引导，从而提高政策的调控效率。美国等其他主要经济体的预期管理主要针对货币政策，中国预期管理的范畴更加宽泛，具有典型的中国特色。本报告从两个维度对预期管理进行评价：一是基于主流预期管理理论，对中国货币政策预期管理进行评价；二是对中国特色预期管理的主要做法进行评价。

　　2020年中国货币政策预期管理显著改善，但仍有提升空间。货币政策预期管理包含提高政策透明度和强化前瞻性指引两个方面。就透明度而言，2020年央行对未来经济和政策的定性表述更为明确，提高了经济信息的透明度。同时，央行加强了对货币政策操作方式与意图的解释，提高了操作信息的透明度。不过，货币政策锚定的目标仍然偏多，未来可以精简并且明确优先目标，从而提高目标信息的透明度；同时，还可以适时公开货币政策的决策过程，从而提高决策信息的透明度。就前瞻性指引而言，疫情冲击下央行通过多种渠道提前沟通货币政策的应对举措，并逐渐增加了对未来货币政策的引导和沟通，有效引导了公众对货币政策走向的预期。不过，货币政策中介目标的前瞻性指引仍有待加强。

　　中国特色预期管理的政策实践主要体现在短期、中期、长期三个维度，发挥了引导与稳定公众预期的重要作用。短期而言，每年通过中央经济工作会议与全国两会发布全年经济运行的前瞻性指标并明确表述宏观政策定位，在稳定公众预期方面发挥了重要作用。中期而言，定期制定经济发展五年规划，明确未来五年经济发展的总体目标、具体任务和政策导向，使公众更加明晰经济发展路径，增强了公众对经济发展的信心。长期而言，通过战略性地规划部署“三步走”战略、2035年远景目标以及“两个一百年”奋斗目标等，前瞻性地设定了不同阶段的经济发展目标，有效发挥了前瞻性指引的重要作用。

　　政策协调性评价

　　2020年理想的政策协调方式是“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策+偏紧的宏观审慎政策”。一方面，“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策”能更好地实现经济稳定，推动经济增速尽快向长期合理的潜在增速靠拢。另一方面，“偏紧的宏观审慎政策”与“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策”相互协调，有助于防范货币政策与财政政策双双发力过程中可能出现的资产泡沫化等金融风险，增强金融体系稳定性。

　　从政策实践来看，三类宏观政策实现了较好的协调配合。首先，货币政策力度有所增强。其次，财政政策较为积极，显著提高了赤字率。再次，宏观审慎政策框架进一步完善，健全了房地产金融、影子银行等重点领域宏观审慎监测、评估和预警体系。各类宏观政策的协调性仍有改善空间。一是，价格型货币政策的力度有待加强，从而进一步推动实际利率下降。二是，财政支出的执行进度有待加快。三是，宏观审慎政策对房价泡沫化风险与债务风险的管控有待进一步加强。

　　2021年宏观政策的总体思路

　　通过对2020年宏观政策进行系统评价，总体而言，宏观政策操作在不少方面比以往明显改进，对中国经济在全球一枝独秀的表现起到了重要支撑作用。展望2021年，建议从如下几个方面创新与完善宏观调控。一是，构建更加完善的宏观政策指标体系，尤其要完善核心CPI等指标及其目标值的设定。二是，适度加大货币和财政政策的力度，尤其要注意加快财政支出的执行进度，从而更好地实现逆周期调节。三是，消除结构性因素的阻碍，从根本上着力提高货币政策和财政政策的传导效率。四是，进一步强化预期管理。五是，不断健全各类宏观政策的协调机制，从而更好地实现经济稳定与金融稳定的双重目标。

　　需要强调的是，当前中国经济复杂局面在于多因素的交织，需要打破既有的宏观调控理念和思路，打造新的宏观调控框架。在“大宏观”视角下，将稳定政策（货币、财政与宏观审慎政策）、增长政策和结构政策有机融合起来，实现“三策合一”，才能有效应对当前中国经济所面临的复杂格局。第一，稳定政策需要适当加大力度，以增加对潜在增速缺口的关注，兼顾短期与中长期的最优增长路径。第二，增长政策既要挖掘中国经济增长的“老动力”，又要增强“新动力”，防止潜在增速过快下滑。第三，结构政策要以改善总需求结构、收入分配结构、总供给结构等为核心抓手，切实提高稳定政策的调控效率。宏观政策“三策合一”新框架既能提高宏观调控的整体效率，又能节约宝贵的政策空间，从而助推中国经济实现高质量发展，促使中国经济顺利跨越中等收入阶段并迈向社会主义现代化。

　　（作者：陈彦斌系中国人民大学国家经济学教材建设重点研究基地执行主任、中国宏观经济论坛核心成员，陈小亮系中国社会科学院经济研究所副编审）