■城厢保护与改造需要以创新的思路来谋划，多样性的整体保护是留存和延续历史风貌的关键所在，多种模式并举的精细化有机更新是留存和延续历史风貌的必由之路。市政协在调研报告中提出建议：以创新的体制机制来推进该项工作；突出规划引领，制定特殊政策；强化法制保障，明确行动方案

　　今年上海两会召开之前，市政协出炉了一份《上海老城厢历史风貌保护与旧区改造对策研究》重大课题调研报告。相关课题组历时四个月，经过50多次专题调研，在充分听取意见、借鉴经验的基础上，系统梳理、深入剖析，提出了老城厢历史风貌保护与旧区改造的对策建议。

　　重要意义

　　老城厢独特肌理滋养了开放包容的居住形态和社会生态

　　调研报告以黄浦区人民路、中华路围成的约2平方公里区域为主要研究对象。历史上，上海老城厢所涵盖的地理范围，除上述区域，还包括其东、南面沿黄浦江一带。

　　老城厢在上海城市发展史上具有重要地位和独特价值，是上海城市的发祥地、上海文化的滋生地、上海制造的诞生地。其保护更新，对于上海延续历史文脉、留住城市记忆、承载时代精神、打造全球城市，具有不可或缺的重要作用。

　　老城厢是红色文化、海派文化、江南文化共存发展之地，是城市文明和革命历史的见证者，更是上海城市精神的发源之地、涵养之所。这里有豫园、书隐楼等众多名胜古迹，有上海历史最悠久的学校敬业书院、龙门书院等。有始建于清光绪年间的新舞台及此后的几十家大戏院、影剧院。开设于人民路上的上海书店曾是中国共产党在上海最早的公开出版发行机构，党中央机关刊物《向导》曾在此秘密发行。

　　同时，老城厢襟海带江，是上海制造的摇篮。比如，创下众多中国第一的江南机器制造总局（江南造船厂）；以求新机器制造轮船厂为代表的一大批民办工业企业，还集聚了一大批民族品牌。

　　老城厢城市形态中包含着丰富的历史肌理，有30多条风貌道路和街巷，商住混合的高密度亲和社区，其住宅类型也十分丰富多样——既有精美的明清江南传统园林和宅第，也有成片的规模各异、中西合璧的近代石库门里弄住宅及里弄公馆，还有外廊式住宅和独立式花园住宅等。“小街、小巷、小园林、小建筑”，老城厢肌理特征的持续性，充分展现了建筑艺术风格的时代变迁，以及对外来文化的接纳与融合力，这里滋养了开放包容和灵活的居住形态与社会生态。

　　主要症结

　　海派社会生态面临重构，如何实现区域、动态、长期平衡

　　“留改拆”大背景下，关乎老城厢的城市更新面临着一个复合性难题：加强历史风貌保护的同时如何加快民生改善？换言之，原汁原味的风貌气质与舒适安逸的生活品质如何兼得？

　　近年来，上海先后出台《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》《老城厢历史文化风貌区保护规划》等，去年出台《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》《关于坚持留改拆并举，深化城市有机更新，进一步改善市民群众居住条件的若干意见》等。但在推进实施中，受制于一些特殊矛盾，尚存症结，需要着眼区域平衡、动态平衡、长期平衡进行统筹考虑。

　　比如社会生态，老城厢常住户籍人口严重老龄化，流动人群逐渐成为社区结构的主流，这里长期以来形成的市井生活和城市演变中浸润而成的市民社会、人口结构、邻里关系变化明显，曾具有标示意义的海派邻里关系、社会生态面临重构。

　　其次，历史变迁中，老城厢城区格局、传统肌理和街巷形态等遭到不同程度破坏，其传统肌理总体留存不足50%。大部分历史建筑使用功能缺失，居住类房屋更处于“七十二家房客”超负荷使用状态，使用方式不当，室内改建混乱、管线杂乱、公建破损。个别历史建筑受产权关系制约，管理部门无力维修，使用权人无心履责，处境岌岌可危。

　　根据房管部门规定，要先有“留改拆”方案才能启动旧改，一些已启动的项目，受制于方案研究和规划调整流程复杂漫长；一些待启动项目，由于甄别、开发权转移等政策措施不明朗，企业参与开发意愿低。

　　再者，法律规范不够完善,协同机制不够健全。按相关规定，不在旧区改造范围内的风貌保护项目，无法享受旧改的征收、税费减免等优惠政策,因而在所有权人或使用权人保护不力时，无法将风貌保护项目作为公共利益，对建筑进行征收。针对所有权人和使用权人不能依法履行保护义务甚至造成破坏等情况，目前缺乏有效约束，政府实施抢救性修缮缺乏法律支撑。

　　风貌保护与旧区改造的同步协调机制也需要抓紧建立。历史风貌保护与旧改工作综合性强，涉及条与条、条与块关系，需要进一步细化压实责任、厘清边界、完善执行监督考核各项工作机制。

　　必由之路

　　法制保障体制创新，多种模式并举的精细化有机更新

　　老城厢保护与改造需要以创新的思路来谋划，多样性的整体保护是留存和延续历史风貌的关键所在，多种模式并举的精细化有机更新是留存和延续历史风貌的必由之路。

　　市政协在这份调研报告中提出多条建议：

　　首先，以创新的体制机制来推进该项工作，建议由市级统筹牵头，设立相关委员会，统筹协调老城厢保护与更新的规划、计划、运行、管理等各项重大事宜；区层面加大工作力度，聚焦关键环节，整合各方资源，创新方式方法，推进落实；发挥地产集团和区管企业等参与老城厢历史风貌保护与旧改的骨干作用，设立专项基金；吸引社会力量参与整体保护、功能转换与活化利用，也鼓励老城厢居民通过协议置换、产权入股等方式参与其中。

　　其次，突出规划引领，制定特殊政策。在全面评估的基础上，抓紧修订相关保护规划，明确老城厢历史文化风貌整体保护具体要求，坚持分级保护、肌理保护、成片保护。制定修缮导则，在认识老城厢历史建筑的形式特征、建造体系、材料特性和建造工艺等基础上，培养保护修缮队伍，确保修缮的高质量高水平。为老城厢设立规划师，并相应设立社区规划师。同时，拓展征收政策适用范围，将历史风貌保护项目作为旧改的一种特定类型，适用房屋征收、土地出让金返还、税费减免、配套安置房源等相关政策。尽快设立市、区风貌保护专项资金。

　　再次，强化法制保障，明确行动方案。建议在《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》修订中，考虑老城厢这个特殊区域的特殊情况，给予特别条款；将历史风貌保护对象拓展到风貌保护街坊、风貌保护道路和保留历史建筑，为构建“点线面”相结合的保护对象体系提供法定依据。

　　另外，修订相关房屋租赁条例、物业管理规定，明确历史建筑最低人均居住面积标准，严禁公房违规转租等；建立健全行政执法联合联动机制，加大历史风貌区执法监督力度。立足当前，因地制宜，明确保留保护建筑的具体“留改拆”方案。